Cruz Lera: Transnacionalismo desde abajo y multiculturalismo desde arriba: perspectivas de ciudadanía para la incorporación migrante en Chicago



INTRODUCCIÓN

Tras el asentamiento y la consolidación de algunas diásporas, la perspectiva general sobre el migrante económico como un actor pasivo que se diluiría en la sociedad receptora está transitando hacia la de un agente social importante. De este modo, están resurgiendo numerosos debates y esta propuesta se basa en uno de ellos: la reconfiguración de la ciudadanía desde lo local.

Kymlicka (2003) explica “la ciudadanía es por definición el hecho de tratar a las personas como individuos con derechos iguales frente a la ley… nada más reunirá a los diversos grupos de la sociedad, y prevendrá la mutua desconfianza y el conflicto”, agrega que la ciudadanía debería ser un foro donde las personas, a pesar de sus diferencias ideológicas y culturales, construyan acuerdos por el bien común. Esta definición tiene intrínsecamente un carácter inclusivo que contrasta con la noción tradicional cuya naturaleza es exclusivista; es decir, delimita ‘quién sí pertenece y quién no’.

La reconfiguración de ciudadanía por las dinámicas migratorias se refiere en la práctica a un debate político sobre la incorporación de los migrantes. Especialmente en contextos urbanos con alta inmigración transnacional, como lo son las principales ciudades de Estados Unidos, donde colectivos densamente presentes tienden a generar capital sociopolítico y dinámicas de participación cívica que los dotan de influencia para presentar propuestas a sus localidades. Estas comunidades de migrantes organizados a través de sus formas de pertenencia segmentada desafían los criterios normativos de la membresía, y a través de sus prácticas y canales de participación, reconfiguran los componentes subjetivos de la ciudadanía.

Las teorías que guían estas reflexiones se encuadran en las perspectivas críticas de la globalización, sobre todo el postnacionalismo y la reterritorialización hacia lo local, que en este artículo se aterrizan a través del transnacionalismo y el multiculturalismo. A partir de estas aproximaciones se delimitan dos modelos de ciudadanía que corresponden a los supuestos teóricos y prácticos que sustentan ambas perspectivas. Una vez explicados los contrastes utilizando la propuesta metodológica processes from above and from below (procesos desde arriba y desde abajo) ( Portes, Guarnizo & Landot, 2003 ), se aplicarán en el caso de estudio, la ciudad de Chicago. Esta ciudad se considera un epicentro donde los migrantes organizados –principalmente mexicanos– tienen suficiente capital sociopolítico2 para proponer qué tipo de ciudadanía quieren constituir al incorporarse a la sociedad receptora, y donde al mismo tiempo el gobierno de la ciudad ha moldeado proyectos de integración a través de sus programas de ciudadanía y acciones santuario.

Las contribuciones principales de este artículo consisten en explicar el origen y efectos de los contrastes entre los proyectos ciudadanos de los migrantes y las élites políticas en el nivel local, que es la arena donde se están dando los mayores avances ( Sternberg & Anderson, 2014 ). Asimismo, responder al llamado de Glick Schiller y Çağlar (2009) acerca de generar más explicaciones teóricas a partir de lo que está pasando en las ciudades de acogida de migrantes para construir un cuerpo teórico sustentado en casos empíricos sobre las dinámicas locales.

EL ESTADO DE LA CUESTIÓN: CIUDADANÍA E INCORPORACIÓN MIGRANTE

Tradicionalmente, los enfoques normativos y los criterios formalistas han dominado la definición de ciudadanía ( de Lucas, 1999 ), generalmente entendida como la adscripción formal a un Estado nación, la anuencia de un estatus igualitario frente a la ley, y el reconocimiento legal de derechos y obligaciones. Lo anterior refleja cómo dentro de las doctrinas liberales, históricamente la ciudadanía ha sido erigida para eliminar los privilegios por su carácter intrínseco igualador. Ahora bien, en la actualidad el uso político de la noción ha generado cuestionamientos sobre estos dogmas, la ciudadanía se ha vuelto cada vez más un asunto político para redefinir fronteras y relaciones entre individuos e instituciones que son constantemente reterritorializados hacia lo local.

Actualmente, una característica de las sociedades en las principales urbes del mundo es la heterogeneidad, pues los individuos tienen cada vez más afiliaciones personales diversas (ideológicas, de clase, religiosas, étnicas, de género, etcétera). En este contexto, el derecho a la diferencia –y no la igualdad– se ha vuelto el valor social y político más importante para las minorías. Adicionalmente, estas adscripciones varían en el ámbito local, provincial, nacional y regional, por lo cual reconocer ‘quién sí pertenece y quién no’ al imaginario sociopolítico, se ha vuelto una tarea cada vez más compleja, particularmente en espacios urbanos con alta exposición transnacional.

En suma, estas circunstancias han generado un renovado impulso académico para discutir y explicar la relación entre ciudadanía e incorporación migrante ( Bakker 2011 ; Bloemraad, Korteweg y Yurdakul, 2008 ; Gilbert, 2014 ). La ciudadanía se compone de elementos objetivos y subjetivos; los objetivos se refieren al reconocimiento de afiliación formal por criterios ius soli y ius sanguini, o por naturalización. En contraste, los componentes subjetivos se refieren a los derechos, oportunidades y obligaciones que encarna la membresía, elementos fundamentales que constituyen el boleto de entrada al espacio público y a la participación. Las discusiones sobre la reconfiguración de la noción de ciudadanía se han basado precisamente en analizar los criterios subjetivos. Al respecto, un segmento académico encabezado por ( Bauböck, 2003 ; Joppke, 1996 ; Soysal, 1994 ) argumenta que el igualitarismo es un anacronismo, y han llamado a desarrollar argumentos teóricos basados en el pluralismo y los derechos a la diferencia.

Sartori (2001) afirma que una cultura política pluralista se basa en la idea de que la diferencia –y no la semejanza– debe fungir como base fundacional de la cohesión social. De acuerdo con de Lucas (1999) , los derechos diferenciados de las minorías se pueden resumir en: membresía particular, participación, bienestar y diversidad cultural, que son componentes para la coexistencia pacífica en regímenes pluralistas y que deben ser asegurados a través de la ciudadanía en su connotación extensa.

Además, cada vez son más los sectores sociales que se cuestionan su pertenencia y su identidad, desafiando una noción de ciudadanía dada. Brubaker (2010, p. 65) explica “sólo para una marginal o minoritaria parte de la población no existe duda o contestación acerca de su membresía substantiva o de su estatus ciudadano –que se refiere al acceso y disfrute de los derechos substantivos, y de su completa aceptación como miembros de una sociedad […] ”. El resto de los individuos, la mayoría en las sociedades contemporáneas, comunmente se cuestionan su afiliación, su identidad y en este ejercicio reconfiguran la noción de ciudadanía.

Las nuevas concepciones de ciudadanía incorporan procesos civiles, garantías, regularización (naturalización), así como procesos sociales y cívicos ( Thomas, Kinast & Schroll-Machl, 2010 ). Es decir, se refieren principalmente a la articulación de dos componentes democráticos: justicia institucional y afiliación identitaria; el primero es un mecanismo práctico y formal, el último, uno simbólico y subjetivo.

Entonces, en el plano institucional, los factores que están permitiendo la adopción de nuevas formas de ciudadanía son:

  1. El rechazo a concepciones ‘idealizadas’ del Estado nación como entidades unificadas, fluidas vertical y horizontalmente gracias a la movilidad social (Hepburn, 2011).

  2. La relativa lejanía del ámbito nacional y la emergencia de las localidades como espacios públicos y arenas políticas inmediatos del ciudadano (van Leeuwen, 2010),

  3. La descentralización general al interior de los Estados hacia las localidades, especialmente sobre derechos ciudadanos y acceso a servicios públicos (Hepburn, 2011).

Por otro lado, en el plano social la diversidad contribuye a la reconfiguración de la noción de ciudadanía, pues desafía las bases de pertenencia y vuelve ambiguos los criterios de afiliación. Los colectivos de migrantes3 frecuentemente desarrollan ciudadanías de facto a pesar de la falta de reconocimiento legal pleno como miembros de la sociedad a la que pertenecen en la práctica. La flexibilización de la ciudadanía en el nivel local es un elemento importante de interlocución entre migrantes e instituciones de la sociedad receptora, que además nutre otros procesos de incorporación. En las democracias liberales contemporáneas el mecanismo clave para acomodar las diferencias ideológicas es la protección de las libertades fundamentales y los derechos sociales y políticos a través de la ciudadanía.

PROPUESTA TEÓRICA: APROXIMACIONES POSTNACIONALES SOBRE CIUDADANÍA SUSTANTIVA

Las condiciones anteriormente expuestas sugieren que estamos presenciando una fase postnacional4 de ciudadanía. El postnacionalismo retoma dos componentes que en su momento fueron revolucionarios y que son intrínsecos al concepto de ciudadanía: el universalismo y la inclusión ( Koopmans & Statham, 1999 ; Soysal, 1994 ). Originalmente el modelo de ciudadanía liberal fungió como un espacio de igualdad para los individuos dentro de un territorio,5 pero actualmente las arenas de participación son más plurales, y las minorías son las protagonistas, proponiendo cambios mediante los propios valores liberales. El pluralismo cultural y los derechos de las minorías han sido principios filosóficos atractivos para las sociedades, pero es hasta ahora que están generando efectos sobre políticas locales concretas ( Reitz, 2009 ).

Las sociedades siguen sin resolver el dilema sobre si los derechos son bienes individuales o colectivos, y este debate se extiende incluso a la membresía ( de Lucas, 1999 ). Entonces, encontramos que los inmigrantes privilegiarán la afiliación colectiva, mientras que los gobiernos insisten en que es una cuestión individual. En este escenario, los intereses y los proyectos de los agentes parecen altamente contrastantes. Por un lado, los inmigrantes que buscan acceso a la arena política local, regularmente lo hacen a través de sus organizaciones; por tanto, se han apropiado de las demandas del grupo y privilegian temas como la ciudadanía dual, el empoderamiento de minorías, la simultaneidad (transnacionalismo) y el derecho a la diferencia. En contraste, por el lado de los gobiernos, hay un énfasis en principios como la cohesión social, el individualismo, el igualitarismo y el restriccionismo en las prácticas transnacionales.

En consecuencia, estas perspectivas sobre las dinámicas de incorporación migrante, en términos generales, se pueden agrupar bajo dos enfoques teóricos: el transnacionalismo y el multiculturalismo. Estos enfoques sirven como base para delimitar dos modelos de ciudadanía: el primero, la ciudadanía transnacional, que corresponde a los migrantes; y el segundo, vinculado a los gobiernos locales que se relaciona con la ciudadanía multicultural.

Ciudadanía transnacional: una propuesta desde abajo

El transnacionalismo desenfatiza el rol de la geografía en la formación de la identidad colectiva, recrea la membresía sobrepasando fronteras territoriales, y enfatiza la capacidad para mantener y generar relaciones y lazos tras la migración ( Levitt, 2001 ). De acuerdo con Martiniello y Lafleur (2008) , distinguen al transnacionalismo los siguientes elementos:

  1. Es contrario a las visiones asimilacionistas y sostiene que los lazos entre el individuo y el Estado nación no son excluyentes de otras relaciones de afiliación.

  2. Los espacios entre los que los migrantes desarrollan sus proyectos de vida no pueden ser claramente identificados entre países de origen y de residencia.

  3. Cada aspecto de la vida de los inmigrantes y todas sus actividades asociativas pueden tener implicaciones transnacionales.

Varias disciplinas han adoptado el concepto de transnacionalismo para explicar las dinámicas de los migrantes; sin embargo, uno de los tópicos poco explicados ha sido el rol de las prácticas transnacionales en el proceso de incorporación ciudadana, que además es uno de los indicadores que reflejan mejor el éxito o fracaso de los procesos de acomodación. Østergaard-Nielsen (2003) señala cómo el desarrollo del transnacionalismo dota a los inmigrantes de capital sociopolítico para influenciar las políticas en el lugar de origen, y ese capital también se canaliza en la política del lugar de residencia, donde “las dimensiones locales de la ciudadanía implican la incorporación de stakeholders en el proceso de toma de decisiones locales, la formulación de políticas y su implementación mediante procesos de gobernanza” ( Østergaard‐Nielsen, 2011, p. 24 ). Siemiatycki (2011) explica que a través del transnacionalismo los inmigrantes participan en la política local para determinar las reglas mediante las cuales van a vivir, lo que la sociedad debe a sus miembros, y cuáles son las obligaciones que tienen los individuos con la sociedad.

Generalmente los inmigrantes perciben al ámbito nacional como lejano e indiferente a sus demandas, pero en las ciudades encuentran arenas para negociar la forma y las áreas de participación. Al respecto Ginieniewicz (2010) afirma que si bien los inmigrantes llegan repentinamente a un mundo cuyas reglas, leyes, códigos y referencias difieren de las que conocen, la experiencia migratoria incluye un proceso de aprendizaje de las prácticas cívicas y las reglas de membresía del lugar de asentamiento. El proceso de politización es progresivo, pero en la mayoría de los casos la negociación de quién y en qué medida puede participar es el primer reto para la incorporación política de los migrantes.

La reestructuración de la ciudadanía es de primordial interés para los migrantes transnacionales porque una de sus principales demandas es “la doble presencia en lugar de la doble ausencia”. Faist (2000) sugiere que la ciudadanía transnacional engloba elementos políticos complementarios y compatibles de la doble afiliación de los migrantes. Es necesario apuntar que el adjetivo transnacional en este caso se refiere al carácter de los agentes, no a una difusa figura de membresía multinacional o metafronteriza. Al respecto Bloemraad (2004) resalta elementos de análisis importantes para la reconfiguración de la ciudadanía migrante: la deterritorialización de la adscripción debido a los lazos territoriales múltiples del individuo, las membresías múltiples con los que se puede identificar, y el hecho de que son pocos los migrantes que están impulsando estas propuestas con acciones concretas.

Yuval-Davis (2006) sostiene que la ciudadanía es un constructo de varias capas afectado por las interacciones, relaciones y posturas ideológicas, y desafiado por los grupos que reconstruyen las nociones de pertenencia. La ciudadanía transnacional se refiere a un proyecto de membresía de un grupo de migrantes que le da su nombre por la naturaleza de sus prácticas. Al respecto Fox (2005) señala que lo que da el carácter de transnacional a la ciudadanía es el hecho de que en una sociedad cosmopolita ciertos grupos desarrollan activismo hacia otro país al mismo tiempo que construyen arenas de participación política que se enraízan en el lugar de residencia. La ciudadanía transnacional es entonces una combinación del empoderamiento de los actores (los migrantes transnacionales), el reconocimiento institucional de las libertades, la búsqueda de oportunidades en la arena sociopolítica y el espacio de ejercicio ciudadano donde las identidades múltiples de cada uno de sus miembros no tienen por qué poner en riesgo la cohesión social .

En este sentido, el reconocimiento a la diversidad, la afiliación colectiva como minoría, y la búsqueda de cierta autonomía como sector social particular, serán componentes y demandas básicas de la visión de ciudadanía transnacional. Además, los transmigrantes perciben a la ciudadanía como un rol o agencia, no simplemente como una relación de afiliación. Precisamente, los roles que pretenden impulsar son como agentes comunicativos relevantes que mantienen sus particularidades y se constituyen como minorías participativas.

Ciudadanía multicultural: la respuesta desde arriba

En contraste con la ciudadanía transnacional a la que aspira un sector de los inmigrantes mediante sus prácticas surge la propuesta de la ciudadanía multicultural. La principal respuesta de los gobiernos y de un sector académico de las democracias liberales contemporáneas se ha caracterizado por el tránsito desde modelos asimilacionistas hacia la adopción de proyectos de incorporación. Estas perspectivas coinciden en que debido a las diferentes afiliaciones e intereses que confluyen en un mismo imaginario sociopolítico, es poco práctico negar derechos y políticas públicas que favorezcan a ciertos sectores minoritarios de la población, inclusive si esos individuos no cumplen con todas las formalidades para ser reconocidos como miembros plenos.

Los partidarios de esta perspectiva han basado sus propuestas en el multiculturalismo. Abdallah-Pretceille explica que “basado en un dualismo entre una construcción filosófica, teórica y metodológica por un lado, y una realidad empírica por otro, el multiculturalismo es en una parte entendimiento y en otra acción” ( Abdallah-Pretceille, 2006, p. 477 ). El pionero del campo, Kymlicka (1995 , 2003 , 2007) , analizó a las sociedades contemporáneas en Norteamérica y formuló el concepto de ciudadanía multicultural. El multiculturalismo se sostiene en tres principios fundamentales: ciudadanía, derecho a la diferencia y unidad en la diversidad ( Giménez-Romero, 2001 ). Adicionalmente, el multiculturalismo implica no sólo exaltar la presencia de otras culturas, sino volverlas convergentes en un mismo proyecto social.

La ciudadanía multicultural se convirtió en un aspecto relevante a desarrollar en los procesos para integrar a los migrantes según los trabajos de Joppke (1996) , Baubock (2003) , Brubaker (2010) y Bouchard (2011) . Todos ellos coinciden en hacer una revisión al concepto liberal de ciudadanía y formular un nuevo proyecto de membresía postnacional, cuyos principales componentes sean el pleno reconocimiento de derechos civiles y libertades independientemente del estatus migratorio. El multiculturalismo vierte los derechos culturales en los individuos y no en los colectivos, ya que para los promotores del multiculturalismo la cultura es una construcción individual en lugar de colectiva ( Bodirsky, 2012 ).

La ciudadanía multicultural es la estrategia política más común para acomodar la diversidad en las ciudades ( Zapata-Barrero, 2003 ). Su principal objetivo a mediano término es promover el reconocimiento de la diversidad y la acomodación armónica entre los principales grupos que confluyen en la ciudad. A largo plazo se pretende la creación de una nueva cultura pública que guíe a todas las prácticas institucionales y cívicas orientadas a crear un nuevo tejido a través de la tolerancia cultural, pero con interacción ( Zapata- Barrero & Pinyol Jiménez, 2013 ).

Los partidarios del multiculturalismo sostienen que esta perspectiva de ciudadanía multicultural es compatible con las democracias liberales porque se basa en el respeto a la diversidad de los grupos y la organización es uno de sus valores pilares. Reitz (2009) explica que “el multiculturalismo –no sólo entendido como la tolerancia a la diversidad cultural sino como una demanda del reconocimiento legal de los derechos raciales, religiosos o culturales de los grupos– se ha venido estableciendo virtualmente en todas las democracias liberales modernas”. En consecuencia, la ciudadanía multicultural implica la interacción positiva de las culturas, pero rechaza las estructuras de representación étnica o los foros exclusivos de ciertos colectivos ( Thomas et al ., 2010 ).

Kymlicka (1995) propone que las minorías no deben ser vistas simplemente como aliados externos; de hecho, sugiere que los grupos étnicos son categorías poco rígidas e intermitentes; estos grupos quieren mantener sus particularidades culturales dentro de la sociedad, no quieren construir una sociedad paralela al interior de los Estados. Al respecto, Cantle (2014) puntualiza que los principales móviles de las ciudades hacia el multiculturalismo son: 1) la búsqueda de estabilidad a través de hacer confluir tradiciones y derechos, 2) la cohesión y la inclusión social, y 3) el codesarrollo. En este contexto, los gobiernos usan el multiculturalismo –tanto discursivo como práctico– para gestionar las diferencias culturales como activos sociales en lugar de como amenazas.

Los multiculturalistas coinciden en que la primera fase es el reconocimiento del pluralismo, esto sólo implica que perspectivas alternativas desplazan a las ideologías dominantes en el discurso. En la segunda etapa estos objetivos se institucionalizan como principios, e incluso en esta etapa normativa se convierten en políticas. Actualmente hay un llamado para el desarrollo de metodologías para el diagnóstico y la evaluación de los procesos de ciudadanía multicultural, que en las ciudades receptoras de migrantes encuentran espacios propicios para guiar la integración y la participación en la arena política inmediata.

La ciudadanía multicultural rechaza las plataformas étnicas y el segregacionismo de grupos culturales ( Thomas et al., 2010 ). En consecuencia, los principales ejes de la ciudadanía multicultural son: un acceso sin discriminación étnica o cultural a las instituciones y programas sociales, una educación sensible a las culturas, el abrir las instituciones de gobierno a la diversidad cultural, la representación de los sectores minoritarios sobre todo en órganos consultivos y, en menor medida, la participación política. Los mecanismos para asegurar la efectividad de la ciudadanía multicultural se remiten a la creación de contextos incluyentes, con igualdad de oportunidades y a la acción afirmativa para disminuir las vulnerabilidades de las minorías culturales.

Los contrastes entre propuestas ciudadanas ‘desde arriba’ y ‘desde abajo’

Como anteriormente se planteó, la pregunta principal que guía este texto es la siguiente: ¿por qué la ciudadanía se está reestructurando a través de proyectos contrastantes desde lo local? Halfmann (1998) propone que la ciudadanía es el derecho básico para ser un miembro pleno en una comunidad política, que sólo puede ser ejecutado dentro del marco organizacional que ofrece una entidad política constituida, y cuya principal atribución es la dirección de los medios físicos para garantizar espacios de cumplimiento de las deliberaciones ciudadanas. Consecuentemente, la reformulación de las relaciones de afiliación y la renegociación de las reglas de adscripción entre las sociedades y sus nuevos miembros conlleva a dos propuestas diferenciadas, una ‘desde arriba’ y otra ‘desde abajo’.

Portes (1997) explicó que los inmigrantes organizados desplegaban prácticas transnacionales como una estrategia para contrarrestar posturas restriccionistas y excluyentes, para erosionar la respuesta sistémica de que ‘el capital es global mientras que el trabajo es local’, y para reducir los efectos neoliberales sobre los mercados de trabajo y sobre las vidas de los inmigrantes. Posteriormente, Portes et al. (2003) desarrollaron a profundidad esa propuesta, al proponer que “…el ‘transnacionalismo desde abajo’ de la población migrante que busca la reinserción social, económica y política produce una respuesta elitista ‘desde arriba’”. Es decir, las dinámicas migrantes son motivadas desde abajo como mecanismos de supervivencia frente a sus vulnerabilidades, pero posteriormente cuando la diáspora está asentada y tiene capital social, motiva respuestas de los gobiernos receptores desde arriba.

Siguiendo esta línea de investigación, se proponen las siguientes diferencias entre las perspectivas de reconfiguración ciudadana, explicadas como procesos ‘desde abajo’ y ‘desde arriba’:

Cuadro 1.

Diferencias teóricas entre las perspectivas de ciudadanía postnacional

Ciudadanía transnacional Ciudadanía multicultural
Membresía colectiva: los individuos pertenecen primordialmente a minorías. La entidad política es un conjunto de minorías en constante negociación. Membresía individual: la entidad política es una suma de individuos cuya diversidad cultural se pospone por el bien común.
Los migrantes tienen membresías múltiples; sin embargo, sus dinámicas están contenidas en arenas políticas delimitadas por la ciudad y por eso buscan incorporarse. Los criterios formales son prerrogativa nacional, pero las ciudades son responsables de la ciudadanía substantiva y por eso delimitan estrategias de incorporación para migrantes.
La experiencia sociopolítica adquirida con el transnacionalismo dota a los migrantes de un capital participativo que los motiva a reformular la noción de ciudadanía. Entre los mandatos de la ciudad están la cohesión social y la gestión de la diversidad, por eso amplían la ciudadanía, creando dimensiones participatorias para los migrantes.
En este modelo, los migrantes toman conciencia de grupo, se organizan para impulsar agendas, garantizar representación efectiva y disminuir vulnerabilidades. En este modelo, las políticas de integración se crean para disminuir vulnerabilidades, homogeneizar oportunidades, evitar competencia étnica y garantizar cohesión social.
Mecanismos: fuerte participación de los migrantes en el diseño político. La participación es colectiva desde los grupos. Mecanismos: los gobiernos guían el cambio político y motivan la participación individual mediante mecanismos establecidos.

Fuente Elaboración propia.

En este contexto se suma la siguiente interrogante, ¿cuáles son las consecuencias de tener proyectos o perspectivas de ciudadanía contrastantes? Lo anterior considerando que, más allá de los debates sobre inclusión y exclusión, las aproximaciones de pertenencia pueden generar o prevenir conflictos sociales y motivar o frenar el avance de los inmigrantes.

PROPUESTA METODOLÓGICA

Una vez expuesta la propuesta teórica que sustenta esta investigación, la segunda parte se compone de un estudio de caso a profundidad; se desarrolla un caso paradigmático que corresponde al contexto prototípico en el que resaltan más las características del problema de estudio planteado y que cumple con el objetivo de explicar un escenario donde se encuentran ambas partes del modelo teórico.

La lógica metodológica se basa en una primera etapa en describir el contexto en el que se desenvuelven las reformulaciones sobre ciudadanía práctica en Chicago, una urbe liberal y proinmigrante inmersa en un contexto nacional hostil cuyos criterios ciudadanos continúan siendo normativos. Una vez situado este contexto, se analizan las ordenanzas santuario y las políticas de bienvenida e incorporación para el modelo de ciudadanía multicultural. Para el caso de la ciudadanía transnacional se toman como referencia las prácticas substantivas promovidas por las coaliciones de migrantes, en particular los “talleres de ciudadanía”, una respuesta desde las bases que refleja cómo los inmigrantes vinculan sus prácticas cívicas en sus comunidades de acogida sin renunciar a sus particularidades culturales y a sus intereses binacionales.

Finalmente, se hace un balance tomando como base las siguientes preguntas guía: ¿de qué forma están reestructurando la ciudadanía en Chicago las dinámicas migrantes? y ¿qué consecuencias tienen sobre la incorporación migrante las diferencias entre los proyectos de ciudadanía promovidos por la ciudad y las estrategias de los colectivos?

CIUDADANÍA Y MIGRACIÓN EN CHICAGO

La ciudad de Chicago tiene una larga historia migratoria y ha constituido interesantes trayectorias políticas para gestionarla, transitando desde la inicial segregación étnica en sus vecindarios hasta formas más asertivas de interacción ciudadana . Actualmente la ciudad cuenta con una de las poblaciones más diversas del mundo, desde los irlandeses, italianos y polacos que se identifican con el núcleo social fundacional, hasta los latinoamericanos, chinos, indios y filipinos que desafían todo modelo de melting pot ( Boruchoff, Gzesh, Pallares, Vonderlack-Navarro & Fox, 2010 ). Los migrantes en Chicago están inmersos en un contexto nacional desfavorable, la reforma que exige un sistema migratorio deteriorado es una prerrogativa federal y el tema permanece suspendido.

El Buró del Censo de Estados Unidos estima que Chicago concentra un total de 2.7 millones de habitantes, de los cuales 567 555 son migrantes (2014). De este sector, se calcula que hay 183 000 que son indocumentados en el área metropolitana de Chicago, de los cuáles 75% son mexicanos ( Paral, 2014 ). Se estima que en el estado de Illinois hay hasta 370 000 residentes permanentes legales elegibles para la ciudadanía, de los cuales 213 400 se concentran en Chicago ( Lee & Baker, 2017 ). Dentro de este último grupo, los mexicanos son quienes tienen las tasas más bajas de naturalización, sólo 42% lleva a cabo el proceso mientras que el promedio es del 67% ( Gonzalez-Barrera, 2017 ).

Chicago ha sido un importante bastión del partido demócrata ( Michelson, 2001 ), y los migrantes se han incorporado exitosamente a esta estructura política con representantes de origen migrante. Actualmente encontramos al comisionado García a nivel condado, mientras que a nivel del Concejo de la Ciudad están George Cárdenas, Ricardo Muñoz y Danny Solís, tres representantes de un total de 50. Otra característica excepcional de Chicago es que en 14 distritos los latinos con su estatus mixto constituyen 40% de los habitantes ( Pew Hispanic Center, 2016 ). Este contexto hace de Chicago un escenario propicio para la innovación política.

Además de los representantes de origen migrante en el gobierno, hay una vasta cultura organizacional recogida por la base de datos de Rivera-Salgado, Bada y Escala-Rabadán (2005) . En Chicago hay numerosas organizaciones promigrantes e importantes programas de acción afirmativa que tienen enorme capacidad de movilización, como lo demostraron en sus mega manifestaciones contra leyes federales antiinmigrantes durante 2006 ( Pallares & Flores-González, 2010 ). Pero antes de alcanzar esta exitosa gobernanza migratoria, la ciudad percibía de forma muy distinta a la inmigración, incluso era descrita como un modelo exitoso de asimilación unilateral ( Suro, 1998 ); esto hasta que las fronteras sociales de la gentrificación étnica colapsaron y se tuvieron que generar nuevas estrategias de incorporación ( Banda & Zurita, 2005 ).

En muchas ciudades las organizaciones de inmigrantes surgen como resultado de la migración en redes de solidaridad; sin embargo, en Chicago las organizaciones étnicas surgieron como resultado de la segregación comunitaria ( Dorantes y Zatarain, 2007 ; Sternberg & Anderson, 2014 ). Los vecindarios funcionaron como incubadoras de líderes comunitarios, que en una democracia representativa como la estadounidense, posibilitó que paulatinamente consiguieran nichos en la política formal. Los inmigrantes desarrollaron fuertes estrategias asociativas y dinámicas redes de solidaridad ( Wilson & Taub, 2011 ), también el impulso de participación y transformación de las reglas del juego político con un profundo sentido de comunidad ( Zamudio Grave, 2004 ).

La historia de Chicago y sus particulares procesos de urbanización han permitido la constitución de una peculiar gobernanza migratoria, pues lentamente se han gestado canales institucionales y estructuras de participación que responden a un ambiente político tolerante, con aliados promigrantes y organizaciones étnicas (principalmente mexicanas) que han sabido reunir y canalizar sus capitales sociopolíticos. En este sentido, vale la pena reflexionar sobre las siguientes cuestiones: ¿los cambios en Chicago corresponden más a la perspectiva de ciudadanía de los migrantes transnacionales o al proyecto multicultural promovido por la administración? Para responder a lo anterior se analizarán las propuestas de ejercicio ciudadano surgidas desde arriba y desde abajo.

La propuesta multicultural de las élites políticas en Chicago

A través de políticas migratorias urbanas, Chicago ha intentado dar respuesta a las demandas en la ciudad, sobre todo gestando espacios para moldear y canalizar la incorporación ciudadana de estos migrantes. Un primer paso se ha dado a través del uso de los conceptos, en Chicago y en otras ciudades de la coalición “American Welcoming Cities6 no se habla de migrantes o de trabajadores extranjeros, sino de “nuevos americanos”, que es una denominación incluyente con una invitación intrínseca a la incorporación, cuyo valor es meramente discursivo.

En 1985 el alcalde Harold Washington –electo en 1983 gracias a una coalición interétnica, y que por tanto fue un promotor importante de la participación cívica de los colectivos inmigrantes, principalmente de los latinos–, firmó una orden ejecutiva en la que se anulaba la práctica de pedir prueba de estatus ciudadano para solicitar servicios y licencias en la ciudad; también se limitaba la cooperación con oficiales de inmigración.

Luego, en 1989 el alcalde Richard Daley amplió dicha ordenanza estableciendo el acceso justo e igualitario sin importar el país de origen; sin embargo, el mismo año se introduce una enmienda en la que se permitía la divulgación del estatus migratorio para combatir a las pandillas en la ciudad ( Paik, 2017 ). Fue en 2006 cuando el concejo de la ciudad pasó con unanimidad la ordenanza que convirtió a Chicago en una ciudad santuario e iniciaron las denominadas políticas de bienvenida.7

Actualmente, el Buró de Servicios de Inmigración tiene varias iniciativas para la promoción de esta nueva ciudadanía, la New Americans Initiative (2011) es la más condensada, cuenta con un plan de acción concreto basado en la ciudadanía multicultural, el New Americans Plan ( Kerr, McDaniel & Guinan, 2014 ). Esta política pretende transformar a Chicago en la ciudad más hospitalaria para inmigrantes en el mundo. Entre sus motivaciones, la iniciativa destaca las contribuciones económicas y culturales de los inmigrantes a la ciudad.

Para su diseño político, este plan contó con la participación de 50 organizaciones de migrantes entre cámaras de comercio, asociaciones promigrantes y organizaciones comunitarias; muchas de ellas han desplegado campañas de valorización del migrante y han ofrecido talleres de ciudadanía como se explicará más adelante. Además del consejo consultivo, el plan incorpora la conformación de una oficina ejecutiva para vigilar su cumplimiento, para llevar a cabo las tareas administrativas, que además trabaja para vincular a los inmigrantes con el gobierno local, y que concentra todos los programas migratorios de la ciudad. Desde su fundación, esta oficina ha estado encabezada por oficiales de origen mexicano.

El plan se convierte en política pública al establecer varias iniciativas concretas y además se delimita un conjunto de indicadores para evaluar el progreso. Si bien una parte importante de estas iniciativas tiene una motivación económica, como por ejemplo la incubación de negocios entre los migrantes y la profesionalización de los trabajadores migrantes, otra parte de las iniciativas se enfoca en la educación, pero en su mayoría el plan incorpora políticas multiculturales. Destacan el impulso al multilingüismo y la sensibilidad cultural en oficinas públicas de la ciudad, refrendan el acceso igualitario a los servicios públicos, el fomento a la participación cívica sobre todo en jóvenes, la promoción de campañas de naturalización, la incorporación y la difusión de los servicios migratorios a nivel local.

Otro aspecto importante es que Chicago es una “ciudad santuario” y la policía local no coopera con los oficiales de migración para llevar a cabo redadas masivas o detenciones arbitrarias; en caso de faltas administrativas, tampoco se remite a los migrantes detenidos con los oficiales de inmigración. Esta ordenanza contiene varias excepciones: la policía está obligada a cooperar con inmigración en casos de violaciones a leyes estatales, cuando la persona ha estado presa anteriormente, y cuando hay registro de supuesta pertenencia a pandillas. Al respecto diversas autoridades de la ciudad han declarado que su prioridad es reforzar las leyes locales y reducir los crímenes violentos sobre la deportación de indocumentados, pero el riesgo existe.8

Las ciudades santuario destacan porque cualquier residente puede acceder a los servicios básicos como educación básica, salud, vivienda, seguridad pública sin necesidad de demostrar su estatus migratorio. El problema es que no pueden acceder a otros servicios que son financiados por fondos estatales y federales.

En 2016 se lanzaron alianzas como “Chicago Is With You” y “One Chicago”, estas campañas vigentes a la fecha, tienen como objetivo divulgar los servicios de inmigración que presta la ciudad y además incluyen un fondo de asistencia legal para inmigrantes y “dreamers” de un millón de dólares. Recientemente también se aprobó un programa para emitir una tarjeta de identificación local, aunque los críticos de estos programas denominados como City ID ( de Graauw, 2015 ) afirman que su uso es limitado ya que a nivel local en estas ciudades ya se aceptan matrículas consulares; por tanto, se vuelven programas sólo burocráticos.

Para las élites políticas de Chicago, estimular la ciudadanía implica la inversión en la formación de capital humano, pues fomentar el desarrollo individual del inmigrante fortalece los lazos con la ciudad; por eso los servicios que prestan son la capacitación para el trabajo, cursos de idioma inglés, la incubación de empresas, etcétera. También destacan en esta estrategia el generar habilidades multiculturales en las oficinas públicas y en las fuerzas de seguridad que son la parte de la administración que interactúan cotidianamente con los inmigrantes.

Esta propuesta se encuadra con el modelo de ciudadanía moldeada desde arriba, que corresponde a una perspectiva multicultural, en la que a través de sus planes los gobiernos canalizan y moldean la forma en que los inmigrantes deberían incorporarse. Los principales valores a los que se da prioridad corresponden a los de la sociedad estadounidense: el individualismo, el emprendedurismo, el self-made man y la meritocracia. Además de la cultura de separar particularidades étnicas y valores cultures de la participación ciudadana, es un mecanismo que difiere de la práctica de los inmigrantes más vulnerables, basada en la resiliencia cultural como stakeholder político.

En esta propuesta de ciudadanía multicultural el migrante participa exclusivamente a través de foros consultivos, y sólo hay espacios para aquellos que están activos en organizaciones que ya han entablado contacto con la administración de la ciudad y que tienen estructuras organizacionales que se perciben como positivas porque desarrollan un grado mínimo de confrontación institucional. Así, según esta propuesta, se logra establecer una interacción positiva mediante un lenguaje común; esto implica una invitación a incorporarse a la gobernanza local, pero siempre sólo dentro de los ejes delimitados por el plan. Esto significa que esta propuesta desde arriba está dirigida sólo a cierto perfil de migrantes con posibilidad de alcanzar la ciudadanía, dejando fuera a los más vulnerables, que son afectados por la falta de vías legales de incorporación ciudadana a nivel federal, y cuyos esfuerzos organizacionales son frenados al no poder engancharse a ese proyecto cívico y político delineado por el sector dominante local.

Los proyectos de ciudadanía de las organizaciones de migrantes transnacionales

Los latinos en Chicago son uno de los colectivos migrantes más emprendedores y politizados en Estados Unidos, ya que supieron adoptar las estructuras de organización social que existían en la ciudad, gestadas por los movimientos de afroamericanos por los derechos civiles y las movilizaciones laborales de la primera mitad del siglo XX. A partir de estos patrones, se han organizado mediante las estructuras sociales existentes dentro de las comunidades, como por ejemplo concilios escolares, iglesias, organizaciones comunitarias, sindicatos, cámaras de comercio y recientemente organizaciones políticas ( Mendoza & Bada, 2013 ); en todos estos espacios el elemento cohesionador ha sido la condición de minoría étnica y migrante.

La elección de Donald Trump en 2016 fue un elemento detonador para que las organizaciones inmigrantes se concientizaran sobre la necesidad de fomentar el ejercicio de la ciudadanía tanto en su dimensión objetiva como sustantiva. Las estadísticas que resultaron de las elecciones demostraron que hasta tres millones de migrantes en todo el país podrían obtener derechos civiles y políticos plenos, y por lo tanto, votar. Es decir, un contexto hostil motivó la búsqueda de alternativas para aumentar su capital sociopolítico mediante el impulso de procesos de naturalización

De este modo, las coaliciones de migrantes en Chicago –entre las que destacan la Coalición de Illinois por los Derechos de los Migrantes y Refugiados (ICIIR), Alianza Américas, Enlace Chicago y Casa Michoacán– empezaron a organizar Talleres de Ciudadanía. Los talleres son eventos en los que convoca a residentes permanentes a naturalizarse, se da apoyo logístico, asesoría legal, y también se les acerca a fondos de apoyo transnacionales –como el de la Fundación Slim, en México– para pagar las tasas y prevenir los casos de fraude.

Un aspecto interesante sobre vinculación es que se han capacitado voluntarios para que den acompañamiento a los migrantes durante todo el proceso de naturalización. Las organizaciones reportan que en la ciudad de Chicago ciudadanos de todos los grupos étnicos se están registrando como voluntarios en solidaridad con los migrantes. Otro aliado importante para el éxito de estos talleres ha sido el consulado mexicano, que presta sus instalaciones, sus expertos y sus canales de difusión (canales de radio, consulados móviles, etcétera). Así mismo, varios oficiales electos latinos, a través de sus oficinas y en alianza con las coaliciones, han llevado a cabo Talleres de Ciudadanía en sus instalaciones, y también ofrecen información acerca de la existencia de fondos.

De acuerdo con el Fondo de Servicios para Inmigrantes de la ciudad de Chicago, entre 2016 y 2017 aproximadamente 96 000 personas participaron en los talleres de ciudadanía. Los resultados no pueden reflejarse inmediatamente debido a que el proceso de naturalización toma tiempo. USCIS (siglas en inglés de Servicios de Inmigración y Ciudadanía de los Estados Unidos) reporta un retraso en el procesamiento de solicitudes; sin embargo, en su último informe de 2016 reportó que para ese año habían aumentado en un 14% las solicitudes presentadas.9 También es necesario apuntar que hay muchos detalles formales involucrados en cada solicitud y que las organizaciones señalan que para muchos migrantes no hay un camino legal para la regularización, por tanto, las formas flexibles de ciudadanía local deben seguir siendo impulsadas por todos los agentes sociales.

Sobre el perfil de los participantes, las organizaciones en Chicago reportan que 60% de ellos no terminaron la educación media superior y muchos no tienen dominio del idioma inglés, que de acuerdo la National Survey of Latinos 2015 es el principal obstáculo para aplicar a la ciudadanía ( Gonzalez-Barrera, 2017 ). En este sentido, las comunidades migrantes organizadas tienen como objetivo utilizar los talleres de ciudadanía para concientizar a los demás migrantes de que no están solos en el proceso de incorporación, y que en este proceso pueden usar como activos sus valores culturales y sus particularidades. Los inmigrantes confían en las organizaciones que emergieron desde el interior de sus comunidades. Además, un resultado de la participación en sus programas de ciudadanía es la adopción de sus posturas y las demandas de grupo.

La influencia de las organizaciones de migrantes en el proceso de incorporación política ha dado como resultado una visión más pragmática sobre el ejercicio ciudadano que se encuadra dentro del modelo de ciudadanía transnacional propuesto en esta investigación. Las organizaciones tienen vasta experiencia –dentro y fuera de las instituciones locales– para ejercer ciudadanía sustantiva derivada de la participación cívica y en la incidencia sobre política pública comunitaria. Precisamente estos son los valores que transmiten en sus talleres de ciudadanía, en los que las organizaciones de migrantes en Chicago concientizan sobre cómo la ciudadanía no sólo debe implicar regularizar un estatus y registrarse para votar, sino que debe ser un ejercicio sustantivo para la incidencia en políticas y programas que favorezcan los intereses del colectivo.

Además, las organizaciones llevan a cabo talleres de capacitación para líderes comunitarios, campañas de divulgación de acceso a política social y programas binacionales. Entre estos programas destacan “Know Your Rights” (Conozca sus derechos) que se fundamenta en explicar que todo individuo en Estados Unidos sin importar su estatus migratorio tiene derecho a varias garantías constitucionales. En estas campañas organizaciones han hecho un uso eficiente de los canales de comunicación (radio, televisión, redes sociales, etcétera) que han desplegado los inmigrantes latinoamericanos en la ciudad.

En Chicago, las organizaciones de migrantes que tienen estructuras internas muy elaboradas han logrado posicionarse como agentes comunicativos relevantes en la sociedad. También han logrado establecer canales de cooperación tanto con los gobiernos de acogida como con los de origen, y a través de sus ejercicios ciudadanos enraízan el activismo transnacional. Es cierto que los recursos económicos y políticos a los que tienen acceso estas organizaciones de inmigrantes son limitados, que el proceso de aprendizaje ha tenido altibajos –incluso por problemas al interior del colectivo–, y que además para muchos migrantes en Chicago la ciudadanía no es un camino viable. Sin embargo, a través de estos ejercicios promueven el empoderamiento del colectivo migrante en conjunto, privilegiando siempre perspectivas de grupo bajo un enfoque colectivo marcado por las experiencias transnacionales.

DISCUSIÓN: ¿HAY PROYECTOS CIUDADANOS EN PUGNA EN CHICAGO?

Hasta hoy existen dos perspectivas que ayudan a entender la forma en como los migrantes están reconfigurando la membresía política. El primer caso descansa en el lado de los migrantes, es un proceso de participación de grassroots que gradualmente se formaliza y puede provocar cambio político desde las bases. Estos migrantes generan formas de membresía participativa que van más allá de la naturalización. Ellos pugnan por el reconocimiento de sus contribuciones a las sociedades receptoras, exigen el derecho a la diferencia para ellos y sus descendientes, e incluso, en algunos espacios ya han negociado formas específicas de participación directa en consejos consultivos, programas de acción afirmativa, cuotas de representación, etcétera.

En otros casos, desde arriba, al hacer frente a la necesidad de trabajadores extranjeros, las élites políticas se ha dado cuenta de la necesidad de programas de incorporación ciudadana para los migrantes, y han llevado a cabo a través de sus instituciones cambios que permitan la construcción de contextos sociales y políticos más equitativos para estos residentes en situación irregular con los que coexisten ( Newman, Hartman & Taber, 2014 ). En estos contextos, las localidades de acogida han diseñado estrategias para fomentar la incorporación desde arriba. Las ciudades tienen motivaciones económicas para agilizar la incorporación de los migrantes, pero también siguen su mandato político de mantener la cohesión social y garantizar que cada individuo encuentre mecanismos para ejercer sus a derechos cívicos y políticos.

La ciudadanía migrante puede fungir de dos formas dependiendo de la visión que haya ganado más peso en su reestructuración: puede ser un input para la incorporación segmentada de migrantes transnacionales; en el caso opuesto, puede fungir como output de la integración unilateral a la sociedad receptora. Los contrastes resultantes entre ambos proyectos reflejarán las prioridades de los agentes en la política local.

Retomando el caso de Chicago, el tema de la ciudadanía es abordado frecuentemente por los agentes políticos locales, tanto en su connotación formal (regularización, asesoría legal, prevención del fraude) como en sus elementos sustantivos de acceso, participación y ejercicio. Con respecto a si el ejercicio ciudadano es colectivo o individual, encontramos que en Chicago los migrantes y sus descendientes se agrupan dentro un grupo condensado que, si bien puede ser heterogéneo al interior en perfiles de género, clases, generaciones, entre otros, al exterior ha formulado intereses y demandas de conjunto distintas al resto de la sociedad. Estos migrantes hablan de un necesario empoderamiento del colectivo, de buscar oportunidades para la minoría en educación, trabajo, vivienda y regularización. El problema es que muchas veces no encuentran cómo articular estas demandas con las de otros sectores sociales en desventaja y por eso priorizan la consolidación de sus proyectos transnacionales.

Una de las principales discusiones dentro de las organizaciones de inmigrantes tiene que ver con la paradoja de tener que elegir entre trabajar en red con el gobierno o mantenerse autónomos. En el primer caso tendrían un mayor acceso a recursos y fondos, la incorporación a la política se agilizaría, y sus actividades encontrarían mayor legitimidad y simpatía entre la población dominante. Por el contrario, la autonomía permite a las organizaciones de inmigrantes adoptar posiciones polémicas en temas de división social y política, también implica legitimidad entre las bases y libertad para desarrollar ciudadanías transnacionales.

En contraste, los gobiernos prefieren invertir en el migrante a nivel individual en aspectos como educación, profesionalización, capacitación y adquisición del idioma inglés. Esta estrategia basada en el multiculturalismo pretende crear un contexto social más equitativo, que resultaría en una integración multicultural. El problema es que hay un déficit de presupuesto en proyectos sociales en todo el país y, además, el proyecto de las élites de Chicago deja fuera a los migrantes más vulnerables que no se han vinculado con ninguna organización por cuestiones de acceso, tiempo y riesgo.

Otro elemento fundamental de análisis consiste en los aspectos de la ciudadanía sustantiva que privilegian los agentes políticos. Los migrantes perciben que la ciudadanía formal es un requisito necesario para impulsar la plataforma étnica, y que su ejercicio debe ser un pilar del empoderamiento de la minoría. En contraste, los gobiernos, motivados por las contribuciones económicas de los inmigrantes y su creciente peso demográfico, trabajan para generar contextos tolerantes y de bienvenida con el objetivo de integrar más rápidamente a los inmigrantes. En el caso de Chicago, estos caminos convergen porque ambos agentes están llevando a cabo campañas para informar y motivar la regularización, pero los motivos y las intenciones son divergentes, sobre todo en un contexto político como el de Estados Unidos.

Cuando menciono que en Chicago los inmigrantes están más seguros que en otras ciudades de los Estados Unidos, no quiero decir que las políticas de Trump no estén afectando a la ciudad. No es que en Chicago no existan las deportaciones, es que en Chicago los inmigrantes están respondiendo a los ataques a través de estrategias institucionales y organizacionales independientes, mientras que el gobierno local está colaborando con programas institucionales.

En el caso de Chicago, el contexto local positivo anima a los inmigrantes a crear coaliciones con agentes políticos y económicos. Además, comparada con otras urbes que contienen colectivos de inmigrantes, los latinos en Chicago se han organizado en asociaciones de interés comunitarias con estructuras sólidas, y han adquirido una enorme capacidad de movilización (Rivera-Salgado et al., 2005). Lo anterior demuestra cómo estos inmigrantes ven en la acción colectiva la vía para mejorar sus condiciones socioeconómicas y el mecanismo para incorporarse políticamente. Esto significa que seguirán impulsando visiones de afiliación colectiva y perspectivas de ciudadanía transnacional, a pesar de los esfuerzos de la ciudad por canalizar el pluralismo a través del multiculturalismo. Si bien cumplir estas metas se ve difícil para la administración, tienen la ventaja de “tener la sartén por el mango” pues es quien cuenta con el presupuesto y lo asigna ‘desde arriba’ a los programas; entonces, ‘desde abajo’ los migrantes tienen la desventaja de tener un camino más largo por recorrer hasta hacer llegar sus proyectos ciudadanos ‘hacia arriba’ en la arena política.

CONCLUSIONES

La naturaleza de la incorporación de los migrantes en el nivel local produce dos contrastantes perspectivas ciudadanas: una individual y otra colectiva, una étnica y la otra pluralista, una ‘desde arriba’ y la otra ‘desde abajo’, una transnacional y la otra multicultural. Estos ejercicios generan espacios de negociación política entre los colectivos, que pugnan por sus intereses particulares, y los gobiernos locales, que buscan procesos de incorporación más rápidos y unidimensionales a la sociedad receptora.

Entre mayor capital sociopolítico tengan un colectivo de migrantes, sus integrantes tenderán a ejercer mejor la ciudadanía de facto a través de la participación cívica y de la generación de propuestas concretas. En este escenario los migrantes pueden ser un contrapeso que presione a los gobiernos locales para adoptar nuevos criterios de membresía que acepten la simultaneidad identitaria y las prácticas transnacionales, extendiendo campañas de naturalización, entre otros ejemplos. Estos migrantes alimentan perspectivas que reconocen que el derecho a la ciudad es colectivo, y que las dinámicas de los sectores sociales que componen esa localidad tienen la capacidad de lograr una regeneración urbana ( Harvey, 2006 ). Las dinámicas de los migrantes transnacionales, a través de la innovación social con la que pretenden incorporarse a la sociedad receptora, han generado una respuesta política del gobierno de la ciudad, que ha encontrado el sentido productivo de la diversidad, una mayor sensibilización sobre su pluralidad y ha generado alternativas ciudadanas basadas en el multiculturalismo.

En suma, los contrastes y consecuencias entre la perspectiva transnacional y la multicultural se engloban en la novedosa línea de manejo creativo del conflicto social. El caso de Chicago demuestra que las relaciones entre los migrantes y los gobiernos de acogida pueden llegar a retroalimentarse dialécticamente, y es la ciudadanía en su conjunto la que se beneficiará de esos procesos de reestructuración de la membresía y la participación.

Cuando un colectivo de inmigrantes organizados consolida una minoría, si se agrega el grado de incorporación y el nivel de conocimiento de la sociedad receptora –en un contexto consciente de sus contribuciones– en conjunto resulta en una percepción de que los proyectos desde abajo son una contribución a la ciudad. En circunstancias contrarias, las propuestas de los migrantes pueden ser consideradas invasivas o desafiantes por los sectores dominantes de la sociedad receptora. Del lado de los gobiernos, si los proyectos ciudadanos provienen solamente ‘desde arriba’, pueden ser considerados por los migrantes como lejanos, como imposiciones hacia la integración, ajenos a sus demandas. Lo anterior conlleva a analizar cómo la negociación ciudadana no es proceso lineal, la ciudadanía transnacional implica muchas veces gestar un nuevo espacio público que no existía en las nociones liberales, mientras que la ciudadanía ‘desde arriba’ implica generar legitimidad y consenso.

AGRADECIMIENTOS

Esta investigación fue llevada a cabo en la Universitat Autónoma de Barcelona. Agradezco a los dos dictaminadores anónimos por sus valiosas sugerencias, así como a las doctoras Eva Østergaard-Nielsen y Margarita de León, de la UAB, y a los profesores de la 3rd Swiss Summer School on Democracy Studies, por su retroalimentación. Esta investigación fue realizada con el apoyo de CONACYT-México.

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Notas

1 El capital sociopolítico aquí se refiere al conjunto variable de recursos, relaciones y estructuras que un grupo puede movilizar para influenciar el cambio social y político.

2 Se utiliza el término colectivo de migrantes para hacer referencia a la heterogeneidad en perfiles de estatus legal, características socioeconómicas, generación, etcétera, de los migrantes que se han agrupado en torno a un grupo étnico bajo el supuesto de conciencia de grupo.

3 El postnacionalismo se refiere a la erosión del concepto de Estado nación monolítico, homogéneo y definido geográficamente. Esto implica que las decisiones políticas no pueden tomarse solamente bajo criterios territoriales porque desde lo local pueden tener efectos globales.

4 Esta definición de ciudadanía refiere a su connotación liberal contemporánea, sin ignorar el desarrollo histórico donde había una condición patrimonialista, pues anteriormente sólo eran ciudadanos los varones libres propietarios.

5 Esta coalición liderada por las alcaldías de Nueva York, Los Ángeles, Chicago y Boston proclama que los migrantes son un factor clave para mantener la vitalidad y para potenciar el crecimiento económico en estos espacios urbanos, por tanto, las ciudades deben responder con iniciativas de incorporación.

6 coalition led by the mayors of New York, Los Angeles, Chicago and Boston sets forth that migrants are a key factor for the vitality and economic growth in these urban spaces; therefore, cities must respond with incorporation initiatives.

7 El diario Chicago Tribune hace una cronología del movimiento de ciudades santuario en Chicago desde 1930, y da seguimiento de la institucionalización de dicho proceso a través de su archivo. Ver http://www.chicagotribune.com/news/ct-chicago-sanctuary-history-htmlstory.html

8 El grupo de trabajo de rendición de cuentas sobre la policía reporta una desproporción en el trato que se le da a los afroamericanos y a los latinos, pues estadísticamente se les detiene más arbitrariamente que al resto de la población. Informe completo en:  https://chicagopatf.org/wpcontent/uploads/2016/04/PATF_Final_Report_Executive_Summary_4_13_16-1.pdf

9 Por ahora la única información sobre resultados es la de las organizaciones; por ejemplo, Erie House, en asociación con las Bibliotecas Públicas de Chicago, reporta haber ayudado a 492 personas a obtener la ciudadanía a través de sus talleres; el Instituto del Progreso Latino informa que a 200. Sin embargo, estas cifras no pueden ser tomadas literalmente debido a que es probable que una persona utilice servicios de más de una organización.



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INTRODUCTION

After the settlement and consolidation of a number of diasporas, the general perspective on economic migrants as passive actors hidden in the host society is changing towards a one in which they are important social participants. Thus, numerous debates have now resurfaced and this proposal is based on one of them: the restructuring of citizenship from the local arena.

Kymlicka (2003) explains that “Citizenship is, by definition, treating people as individuals with equal rights before the law… nothing else will bring together the various groups of society and prevent mutual distrust and conflict.” He also adds that citizenship should be a forum where people, despite their ideological and cultural differences, can build agreements for the common good. This definition is of an inherent inclusive character that contrasts with the traditional notion, exclusive in its nature becauseit defines ‘who does and who does not belong.’

The restructuring of citizenship by means of migration dynamics refers in practice to a political debate about immigrant incorporation. Particularly so in urban contexts with high transnational immigration, such as the main cities of the United States, where there are densely represented groups that tend to generate socio-political capital and civic participation, dynamics that grant them influence to present proposals in their localities. These immigrant communities organized around their segmented identity challenge the normative criteria of membership and restructure the subjective components of citizenship through their practices and participation channels.

The theories that guide these reflections are circumscribed within the critical perspectives of globalization, especially post-nationalism and reterritorialization towards localities, which in this article are focused through the approaches of transnationalism and multiculturalism. Two models of citizenship are described from these theories, each one corresponding to theoretical and practical postulates supporting both perspectives. Once the contrasts have been explained, the methodological approach of processes from above and below ( Portes, Guarnizo & Landot, 2003 ) is applied to a case study: the city of Chicago. This city is considered an epicenter for immigrant organizations –mainly Mexican– who have enough socio-political capital2 to voice their own proposal on what kind of citizenship they want to exercise in the process of incorporation into the host society. At the same time, the city government aims to shape integration projects through its citizenship programs and sanctuary actions.

The main contributions of this article consist in explaining the origin and effects of the contrasts between the citizen projects of the immigrants and those of the political elites at the local level, which is the arena where there is greater progress ( Sternberg & Anderson, 2014 ). Hereby I also heed the call of Glick Schiller and Çağlar (2009) about generating more theoretical explanations in terms of what is being done in migrant host cities to develop a theoretical frame based on empirical cases on local dynamics.

THE STATE OF THE QUESTION: CITIZENSHIP AND IMMIGRANT INCORPORATION

Traditionally, normative approaches and formalistic criteria have dominated the definition of citizenship ( Lucas, 1999 ), which is generally understood as the formal ascription to a nation state, acquiescence of an equal status under the law, and the legal recognition of rights and obligations. This reflects how, within liberal doctrines, citizenship has historically been erected to eliminate conflicting privileges due to its intrinsically equalizing character. Nowadays, a political use of this notion has raised questions against these dogmas. Citizenship is increasingly becoming a political tool to redefine limits and boundaries between individuals and institutions that are constantly being reterritorialized towards the local level.

Currently, heterogeneity is characteristic to most societies in the main cities of the world, individuals have increasingly more diverse personal affiliations (given by ideology, class, religion, ethnicity, gender, etc.). In this context, the right to difference –and not equality– has become the most important social and political value for minorities. In addition, adscriptions vary at the local, provincial, national and regional level, so recognizing ‘who belongs’ and ‘who does not’ to a socio-political imaginary has become an increasingly complex task, particularly in urban spaces with high transnational exposure.

In short, these circumstances have generated a renewed academic impulse to discuss and explain the relationship between citizenship and immigrant incorporation ( Bakker 2011 ; Bloemraad, Korteweg & Yurdakul, 2008 ; Gilbert, 2014 ). Citizenship contains both objective and subjective elements. On the one hand, the objective elements relate to the recognition of formal affiliation by ius soli and ius sanguini, or by naturalization; on the other hand, the subjective components include the rights, opportunities and obligations that such a membership embodies, and the fundamental elements that constitute an entrance ticket to the public space and participation. Discussions on the restructuring of the notion of citizenship have been precisely developed on the analysis of subjective criteria. In this regard, an academic segment headed by Bauböck (2003) , Joppke (1996) and Soysal (1994) argues that egalitarianism is an anachronism, and they call for the development of theoretical arguments based on pluralism and the right to difference.

Sartori (2001) states that a pluralistic political culture should be based on the idea that difference –and not equality– should provide the basis for social cohesion. According to Lucas (1999) , the differentiated rights of minorities can be summarized in particular membership, participation, well-being and cultural diversity. These, are all components for a peaceful coexistence in pluralistic regimes and they must be insured through citizenship in its extensive connotation.

In addition, more and more social sectors are questioning their membership and identity, challenging any given notion of citizenship. Brubaker (2010, p. 65) explains “only for a marginal or minoritarian part of the population there is no doubt or contestation about their substantive membership or their citizenship status, which refers to the access and enjoyment of substantive rights, and their full acceptance as members of a society […].” For the rest of the individuals living in contemporary societies, it is common to question their affiliation and their identity, through this exercise they are restructuring the notion of citizenship.

New citizenship conceptions incorporate civil processes, guarantees, regularization (naturalization), as well as social and civic processes ( Thomas, Kinast & Schroll-Machl, 2010 ); It means the articulation of two democratic values: institutional justice and identity affiliation. The first is a practical and formal mechanism; the second, a symbolic and subjective one.

Then, at the institutional level, these are the factors that are enabling the adoption of new forms of citizenship:

  1. The rejection of idealized conceptions of the national states as unified entities, which rather flow vertically and horizontally thanks to social mobility (Hepburn, 2011).

  2. A perception of the national level as distant, while localities emerge as immediate public spaces and political arenas for citizens (van Leeuwen, 2010),

  3. General decentralization within states in favor of localities, especially in terms of citizen rights and access to public services (Hepburn, 2011).

On the other hand, at the social level, diversity contributes to the restructuring of the notion of citizenship since it challenges the foundations of membership, and thus membership criteria become ambiguous. Migrant groups3 frequently develop de facto citizenship despite the lack of full legal recognition as members of the society to which they belong in practice. The flexibility of citizenship at the local level is an important element of dialogue between migrants and the institutions of host societies, it is also nurturing other processes of incorporation. In contemporary liberal democracies, the key mechanism to adjust ideological differences is the protection of fundamental freedoms as well as social and political rights through citizenship.

THEORETICAL PROPOSAL: POST-NATIONAL APPROACHES TO SUBSTANTIVE CITIZENSHIP

The previous specified conditions suggest that we are witnessing a post-national phase4 of citizenship. Post-nationalism takes up two components that were revolutionary at the time, and which are intrinsic to the concept of citizenship: universalism and inclusion ( Koopmans & Statham, 1999 ; Soysal, 1994 ). Originally, the model of liberal citizenship served as a space of equality for individuals within a territory;5 however, participation arenas are currently more plural, and minorities are protagonistic by proposing changes through liberal values. Cultural pluralism and minority rights have been attractive philosophical principles for societies in the past already, but it is until now that they are impacting on specific local policies ( Reitz, 2009 ).

Societies have not yet established whether rights are individual or collective assets, and this debate extends even to membership ( Lucas, 1999 ). Then, we find that immigrants would favor collective affiliation, while governments insist that such a matter is individual. In this scenario, the interests and projects of the players seem highly contrasting. On the one hand, immigrants seeking access to the local political arena regularly do it through their organizations; therefore, they have appropriated group demands and privilege issues such as dual citizenship, minority empowerment, simultaneity (transnationalism) and the right to difference. In contrast, from governments come an emphasis on principles such as social cohesion, individualism, egalitarianism and restriction in transnational practices.

Consequently, the perspectives on the dynamics of immigrant incorporation can be grouped under two theoretical approaches: transnationalism and multiculturalism. These approaches serve as the basis for defining two models of citizenship. The first is transnational citizenship, which corresponds to migrants while the second is linked to local governments and pertains to multicultural citizenship.

Transnational Citizenship: A Proposal From Below

Transnationalism de-emphasizes the role of geography in the formation of collective identity, recreates membership by overcoming territorial borders, and emphasizes the ability to maintain and generate post-migratory relationships and bonds ( Levitt, 2001 ). According to Martiniello and Lafleur (2008) , the following elements characterize transnationalism:

  1. It is contrary to assimilationist views and argues that bonds between the individual and the nation state are not exclusive of other affiliation relationships.

  2. The spaces in which migrants develop their life projects cannot be clearly identified between countries of origin and residence.

  3. Every aspect of the life of immigrants and all their associative activities can have transnational implications.

Several disciplines have adopted the concept of transnationalism to explain the dynamics of migrants; however, one of the less explored topics has been the role of transnational practices in the process of citizen incorporation, which is also one of the indicators that best reflect the success or failure of accommodation processes. Østergaard- Nielsen (2003) points out how the development of transnationalism endows immigrants with socio-political capital to influence policies at their place of origin, and that capital is also channeled into the politics of the place of residence, where “The local dimensions of citizenship imply the incorporation of stakeholders in local decision-making, policy formulation and implementation through processes of governance” ( Østergaard -Nielsen, 2011, p. 24 ). Siemiatycki (2011) explains that through transnationalism immigrants can participate in local politics and help to determine the rules by which they will live, what society owes its members, and the obligations that individuals have towards society.

Immigrants tend to perceive the national level as distant and indifferent to their demands, but in cities they find arenas to negotiate the form and areas of participation. In this regard, Ginieniewicz (2010) states that although immigrants suddenly come to a world whose rules, laws, codes and references differ from those they know, the migratory experience includes a process of learning civic practices and rules of the place of settlement. The politicization process is progressive, but in most cases negotiation is the first challenge for the political incorporation of migrants.

The restructuring of citizenship is essential for transnational migrants because one of their main demands is a “double presence instead of double absence.” Faist (2000) suggests that transnational citizenship includes complementary and compatible political elements of the double affiliation of migrants. In this case, it is necessary to point out that the transnational adjective refers to the character of the agents and not to a diffuse figure of multinational or transborder membership. In this regard, Bloemraad (2004) highlights important analysis elements for the restructuring of migrant citizenship: the deterritorialization of the ascription due to the individual's multiple territorial ties, multiple memberships with which they can identify, and the fact that there are few migrants who are promoting these proposals by means of concrete actions.

Yuval-Davis (2006) argues that citizenship is a multi-layered construct affected by ideological interactions, relationships and positions, and challenged by groups that reconstruct the notions of belonging. Transnational citizenship refers to a membership project of a group of migrants that receives its name after the transnational nature of its practices. In this regard, Fox (2005) points out that what makes transnational citizenship is the fact that, from within a cosmopolitan society, certain groups develop activism towards another country while building political participation arenas that are rooted in the place of residence. This way, transnational citizenship is a combination of the empowerment of transnational migrants, the institutional recognition of freedoms, the search for opportunities in the sociopolitical arena, and the space of citizen exercise where the multiple identities of each of its members do not have to represent a risk for social cohesion.

In this sense, the recognition of diversity, a collective affiliation as a minority, and the search for a certain autonomy as a particular sector of society will be basic components and demands of the vision of transnational citizenship. In addition, transmigrants conceive citizenship as a role or agency, not simply as an affiliate relationship. The roles they intend to promote are precisely as relevant agents of communication that keep their particularities and constitute themselves as participant minorities.

Multicultural Citizenship: The Answer From Above

Contrasting with the transnational citizenship to which an immigrant sector aspires through its practices, multicultural citizenship arises. The main response of some governments and academic sectors of contemporary liberal democracies has been characterized by the transition from assimilationist models to the adoption of incorporation projects. These perspectives agree that due to the different affiliations and interests that converge in the same socio-political imaginary, it is impractical to deny public rights and policies that would favor certain minority sectors of the population, even if those individuals do not meet all the formalities to be recognized as full members.

Supporters of this perspective base their premises on multiculturalism. Abdallah- Pretceille explains that “based on a dualism between a philosophical, theoretical and methodological construction on the one hand, and on the other on an empirical reality, multiculturalism is understanding and action” ( Abdallah-Pretceille, 2006, p. 477 ). Kymlicka, pioneer in the field, (1995, 2003, and 2007), analyzed contemporary societies in North America and formulated the concept of multicultural citizenship. Multiculturalism is based on three fundamental principles: citizenship, right to difference and unity in diversity ( Giménez-Romero, 2001 ). Additionally, multiculturalism implies not only exalting the presence of other cultures, but also converging on a same social project.

Multicultural citizenship became a relevant aspect to be developed in the processes to integrate migrants according to the work of Joppke (1996) , Baubock (2003) , Brubaker (2010) and Bouchard (2011) . All of them agree on reviewing the liberal concept of citizenship and in formulating a new post-national membership project, whose main components are full recognition of civil rights and freedoms regardless of immigration status. Multiculturalism focuses cultural rights on individuals and not on groups, since for its promoters, multiculturalism is an individual rather than a collective construction ( Bodirsky, 2012 ).

Multicultural citizenship is the most common political strategy to accommodate diversity in cities ( Zapata-Barrero, 2003 ). Its main objective in the medium term is to promote the recognition of diversity and to achieve harmonic accommodation among the main groups that converge in the city. In the long term, it is intended to create a new public culture that guides all institutional and civic practices aimed at creating a new tie through cultural tolerance, interaction included ( Zapata-Barrero & Pinyol Jiménez, 2013 ).

Supporters of multiculturalism state that this perspective of multicultural citizenship is compatible with liberal democracies, as it is based on respect for the diversity of groups and because organization is one of its pillar values. Reitz (2009) explains that “multiculturalism –not only understood as tolerance to cultural diversity but as a demand for the legal recognition of racial, religious or cultural rights of groups– has been established virtually in all modern liberal democracies.” Consequently, multicultural citizenship implies a positive interaction between cultures, but rejects structures of ethnic representation or exclusive forums for certain groups ( Thomas et al., 2010 ).

Kymlicka (1995) proposes that minorities should not be seen simply as external allies; in fact, he suggests that ethnic groups are non-rigid and intermittent categories. These groups want to keep their cultural peculiarities within society; they do not want to build a parallel society within the states they inhabit. In this regard, Cantle (2014) points the following as the main objectives of cities towards multiculturalism: 1) the search for stability by aiding in the convergence of political traditions with rights, 2) cohesion and social inclusion, and 3) co-development. In this context, governments use multiculturalism –both discursive and practical– to manage cultural differences as social assets rather than as threats.

Multiculturalists agree that a first phase consists in the recognition of pluralism; this simply means that alternative perspectives displace the dominant ideologies in the discourse. In a second stage, these objectives are institutionalized as political principles, and even in this normative stage they become policies. There is currently a call for the development of methodologies for the diagnosis and evaluation of multicultural citizenship processes, which in migrant host cities find favorable spaces to guide integration and participation in the immediate political arena.

Multicultural citizenship rejects ethnic platforms and the isolation of cultural groups ( Thomas et al., 2010 ). Consequently, these are the central concepts of multicultural citizenship: access to social institutions and programs without ethnic or cultural discrimination, an education sensitive to different cultures, opening government institutions to cultural diversity, the representation of minority sectors, especially in advisory bodies and, to a lesser extent, in political participation. The mechanisms meant to ensure the effectiveness of multicultural citizenship relate to the creation of inclusive contexts, with equal opportunities and affirmative action destined to reduce the vulnerabilities of cultural minorities.

The Contrasts Between Citizenship Projects ‘From Above’ and ‘From Below’

As previously stated, the main question guiding this text is why is citizenship being restructured through contrasting projects arising from the local arena? Halfmann (1998) posits that citizenship is the basic right required to be a full member in a political community, which can only be executed within the organizational framework offered by a constituted political entity, and whose main attribution is the direction of the physical means to guarantee compliance spaces for citizen deliberations. Consequently, the reformulation of affiliation relationships and the renegotiation of the rules for the assimilation of new members into societies lead to two different initiatives, one ‘from above’ and one ‘from below.’

Portes (1997) explained that organized immigrants deployed transnational practices as a strategy to counteract restrictive and exclusive positions, to erode the systemic response that 'capital is global while work is local', and to reduce the neoliberal effects on labor markets and in the lives of immigrants. Subsequently, Portes et al. (2003) developed this idea, stating that “…the ‘transnationalism from below’ enacted by the migrant population seeking social, economic and political integration generates an elitist response ‘from above.” That is, the dynamics of the migrants are motivated from below as mechanisms of survival against their vulnerabilities, but later when the diaspora is settled and holds social capital, it motivates host governments' responses from above.

Following this line of research, the following differences are proposed between the perspectives of citizen restructuring, explained as processes ‘from below’ and ‘from above’:

Table 1.

Theoretical Differences Between the Perspectives of Post-National Citizenship

Transnational citizenship Multicultural citizenship
Collective membership: individuals belong primarily to minorities. The political entity is a group of minorities in constant negotiation. Individual membership: the political entity is a sum of individuals whose cultural diversity is postponed for the common good.
Migrants have multiple memberships; however, their dynamics are contained in political arenas delimited by the city and therefore they seek to incorporate. The formal criteria are a national prerogative, but cities are responsible for substantive citizenship and therefore they delimit the incorporation strategies of migrants.
The sociopolitical experience acquired with transnationalism provides migrants with participatory capital, which motivates them to reformulate the notion of citizenship. Among the city's mandates are social cohesion and diversity management, which is why they expand citizenship, creating participatory dimensions for migrants.
In this model, migrants become aware of the group, organize themselves to promote agendas, ensure effective representation and reduce vulnerabilities. In this model, integration policies are created to reduce vulnerabilities, homogenize opportunities, avoid ethnic competition and ensure social cohesion.
Mechanisms: strong participation of migrants in political design. Participation is collective, from groups. Mechanisms: Governments guide political change and motivate individual participation through established mechanisms.

Source: Own elaboration.

In this context, the following question is also raised: what are the consequences of having contrasting citizenship projects or perspectives? Considering that, beyond the debates on inclusion and exclusion, membership approaches can generate or prevent social conflicts, and motivate or constrain the progress of immigrants.

METHODOLOGICAL PROPOSAL

Once the theoretical proposal that supports this research has been exposed, the second part consists of an in-depth case study. A paradigmatic case is developed that corresponds to the prototypical context in which the characteristics of the proposed case study are highlighted. It meets the objective of explaining a scenario where both parts of the theoretical model are located.

The methodology is based on a first stage in describing the context in which reformulations on practical citizenship are developed in Chicago, a liberal and pro- immigrant city immersed in a hostile national context whose citizenship criteria still remain normative. Once this context is established, sanctuary ordinances and welcome and incorporation policies are analyzed for the case of multicultural citizenship model. In the case of transnational citizenship, substantive practices promoted by migrant coalitions are taken as referential benchmarks, particularly “citizenship workshops,” a response that reflects how immigrants link their civic practices in their host communities without renouncing their cultural particularities and binational interests.

Finally, a balance is derived based on the following guide questions: How are migrant dynamics restructuring citizenship in Chicago? And what consequences do the differences between the citizenship projects promoted by the city and the strategies of the migrant collectives have on migrant incorporation?

CITIZENSHIP AND IMMIGRATION IN CHICAGO

The city of Chicago has a long history of migration and has established interesting political trajectories to manage it, moving from the initial ethnic segregation in its neighborhoods to more assertive forms of citizen interaction. The city currently has one of the most diverse populations in the world, from Irish, Italians and Poles who identify with the founding social nucleus, to Latin Americans, Chinese, Indians and Filipinos who challenge every melting pot model ( Boruchoff, Gzesh, Pallares, Vonderlack-Navarro & Fox, 2010 ). Migrants in Chicago are immersed in an unfavorable national context, the reform so necessary for such a deteriorated immigration system is a federal prerogative and the issue remains deferred.

The United States Census Bureau estimates that Chicago has a total of 2.7 million inhabitants, of which 567,555 are migrants (2014). In this sector, it is estimated that there are 183 000 migrants who are undocumented in the Chicago metropolitan area, of which 75% are Mexican ( Paral, 2014 ). It is estimated that in the state of Illinois there are up to 370 000 legal permanent residents eligible for citizenship, of which 213 400 are concentrated in Chicago ( Lee & Baker, 2017 ). Within this last group, Mexicans are the ones with the lowest naturalization rates, only 42% carry out the process while the average is 67% ( Gonzalez-Barrera, 2017 ).

Chicago has been an important electoral bastion of the Democratic Party ( Michelson, 2001 ), and migrants have successfully joined this political structure with representatives of migrant origin. Currently, we find Commissioner Garcia at the county level, while George Cárdenas, Ricardo Muñoz and Danny Solís are at the City Council level, three representatives from a total of 50. Another exceptional feature of Chicago is that in 14 districts Latinos, as a mixed status, represent 40% of the inhabitants ( Pew Hispanic Center, 2016 ). This context reveals Chicago as a favorable scenario for political innovation.

In addition to the representatives of migrant origin in the government, there is a vast organizational culture recorded in the database of Rivera-Salgado, Bada and Escala-Rabadán (2005) . In Chicago, there are numerous promising organizations and important affirmative action programs that have an enormous capacity for mobilization, as it has been demonstrated in their mega demonstrations against federal anti-immigrant laws during 2006 ( Pallares & Flores-González, 2010 ). Nevertheless, before reaching this more efficacious immigration governance, the city perceived immigration under a quite different light; it was even described as a successful model of unilateral assimilation ( Suro, 1998 ). This until the social boundaries of ethnic gentrification collapsed, and new incorporation strategies had to be generated ( Banda & Zurita, 2005 ).

In many cities, immigrant organizations arise as a result of migration in solidarity networks; however, ethnic organizations in Chicago emerged as a result of community segregation ( Dorantes & Zatarain, 2007 ; Sternberg & Anderson, 2014 ). The neighborhoods served as breeding ground for community leaders who, in a representative democracy like the United States is, gradually managed to hold niches in formal politics. Immigrants developed strong associative strategies and dynamic solidarity networks ( Wilson & Taub, 2011 ), as well as the impulse of participation and transformation of the rules of the political game with a deep sense of community ( Zamudio Grave, 2004 ).

The history of Chicago and its particular urbanization processes have allowed the emergence of a peculiar migratory governance, as institutional channels and participation structures that respond to a tolerant political environment have slowly developed, altogether with promising allies and ethnic organizations (mainly Mexican) that have managed to gather and channel their socio-political capitals. In this regard, it is worth reflecting on the following issues: Do the changes in Chicago correspond to the transnational migrant perspective on citizenship or to the multicultural project promoted by the city's administration? To answer this question, the proposals for exercising citizenship from above and from below will be analyzed.

The Multicultural Proposal of the Political Elites in Chicago

Chicago has tried to respond to the demands in the city through urban migration policies, especially by creating spaces to shape and channel the citizen incorporation of these migrants. A first step has been taken through the use of concepts. In Chicago and in other cities in the American Welcoming Cities6 coalition they don't talk about migrants or foreign workers, but about new Americans, which is an inclusive denomination with an intrinsic invitation to integration, and of merely discursive value.

In 1985, Mayor Harold Washington –elected in 1983 thanks to an inter-ethnic coalition, therefore an important promoter of the civic participation of immigrant groups, mainly of Latinos– signed an executive order to cancel the practice of requesting citizenship proof when requesting services and licenses in the city, the local cooperation with immigration officers was also limited. Then, in 1989, Mayor Richard Daley extended this ordinance by establishing fair and equal access for all regardless of the country of origin; however, the same year an amendment was passed that allowed the disclosure of immigration status to fight gang activity in the city ( Paik, 2017 ). It was in 2006 when the city council unanimously passed the ordinance that turned Chicago into a sanctuary city and initiated the so-called welcoming policies.7

Currently, the Office of Immigration Services has several initiatives to promote this new citizenship. The New Americans Initiative (2011) is the most complete effort; it has a concrete action plan based on multicultural citizenship, the New Americans Plan ( Kerr, McDaniel & Guinan, 2014 ). This policy aims to transform Chicago into the most hospitable city for immigrants in the world. Among its motivating factors, the initiative highlights the economic and cultural contributions of immigrants to the city.

In its political design, this plan had the participation of 50 migrant organizations among chambers of commerce, promoting associations and community organizations. Many of them have deployed migrant valorization campaigns and have offered citizenship workshops, as will be explained later. In addition to the advisory council, the plan incorporates the creation of an executive office to monitor compliance and to carry out administrative tasks, which also works to link immigrants with the local government and that concentrates all the city's migration programs. Since its foundation, this office has been headed by officers of Mexican origin.

The plan becomes public policy by establishing several concrete initiatives and also defines a set of indicators to assess progress. Although an important part of these initiatives are economically motivated, such as the incubation of businesses among migrants and the professionalization of migrant workers, these initiative also focus on education. However, the plan mostly incorporates multicultural policies: they emphasize the impulse towards multilingualism and cultural sensitivity in public offices in the city, endorse equal access to public services, the promotion of civic participation especially in young people, the promotion of naturalization campaigns, and the incorporation and dissemination of migratory services at the local level.

Another important aspect is that Chicago is a “sanctuary city”: the local police does not cooperate with immigration officials to carry out mass raids or arbitrary detentions, in case of misdemeanors detained migrants are not handed to immigration officials. This sanctuary ordinance contains several exceptions: the police are obliged to cooperate with immigration officials in cases of violations of state laws, when the person has been previously imprisoned, and when there is a record of alleged gang membership. In this regard, various city authorities have stated that their priority is to strengthen local laws and reduce violent crimes, and not the mere deportation of undocumented immigrants, but the risk of such an outcome still exists.8

Sanctuary cities stand out because any resident can access basic services such as basic education, health, housing and public safety without providing any proof in terms of their immigration status. The problem is that they cannot access other services that are funded by state and federal funds.

In 2016, alliances such as “Chicago is with you” and “One Chicago” were launched. These in force campaigns are aimed at disseminating the immigration services provided by the city and also include a one-million-dollar legal assistance fund for immigrant dreamers. Recently, a program to issue a local identification card was also approved. However, critics of these City ID programs ( Graauw, 2015 ) state that their effectiveness is limited since they become mere bureaucratic programs because a consular matricula is already accepted locally in these cities.

For the political elites in Chicago, stimulating citizenship implies investing in the education of human capital, fostering individual immigrant development strengthens ties with the city. That is why the services they provide are job training, English as a second language courses, business incubation, etc. They also highlight in this strategy the generation of multicultural skills in public offices and in the security forces that are part of the administration that interacts daily with immigrants.

This proposal is framed within the model of citizenship molded from above, which corresponds to a multicultural perspective and in which through their plans governments channel and shape the way that immigrants should be integrated. These are the main values prioritized, matching with the classic values of American society: individualism, entrepreneurship, self-made attitude and meritocracy. In addition to the culture of separating ethnic particularities and cultural values from citizen participation, this mechanism differs from the practices of the most vulnerable immigrants, which are rather based on cultural resilience as a political stakeholder.

In this approach to multicultural citizenship, the migrant participates exclusively through consultative forums, and there are only spaces for those who are active in organizations that have made contact with the city administration, and who have organizational structures that are perceived as positive because of their minimum degree of institutional confrontation. Thus, according to this approach, it is possible to establish a positive interaction through a common language. This implies an invitation to join local governance, but only along defined lines of the plan. This means that this initiative from above is aimed only at a certain profile of migrants with the possibility of reaching citizenship, excluding the most vulnerable, who are affected by the lack of legal means fort citizen incorporation at the federal level, and whose organizational efforts are halted by not being able to engage in that civic and political project framed by the locally dominant sector.

Citizenship Projects of Transnational Migrant Organizations

Latinos in Chicago are one of the most organized and politicized migrant groups in the United States, since they knew how to adopt the social structures that already existed in the city, created by the African American civil rights movement and the labor mobilizations in the first mid-20th century. Based on these patterns, they organized around social structures within communities, such as school councils, churches, community organizations, unions, chambers of commerce and, recently in political organizations ( Mendoza & Bada, 2013 ). In all these spaces, the condition as an immigrant ethnic minority has been the main element of cohesion.

The election of Donald Trump in 2016 was a detonating element to raise awareness among immigrant organizations about the need to promote the exercise of citizenship both in its objective and substantive dimensions. Election statistics showed that up to three million migrants across the country could obtain full civil and political rights, and therefore vote. That is, a hostile context motivated the search for alternatives to increase their socio-political capital by promoting naturalization processes.

In this way, migrant coalitions in Chicago –the Illinois Coalition for Immigrant and Refugee Rights (ICIRR), Alianza Américas, Enlace Chicago and Casa Michoacán– began to develop Citizenship Workshops. These workshops are events in which permanent residents are invited to naturalize; they also provide logistical support, legal advice and transnational support funds –such as Slim Foundation, in Mexico– to pay the fees and prevent fraud cases.

An interesting aspect on bonding is that volunteers have been trained to accompany migrants throughout the naturalization process. Organizations report that in the city of Chicago citizens of all ethnic groups volunteer in solidarity with migrants. Another important ally for the success of these workshops has been the Mexican consulate, which lends its facilities, its experts and its dissemination channels (radio channels, mobile consulates, etc.). Likewise, several Latino elected officials, through their offices and in alliance with the coalitions, have given Citizenship Workshops in their facilities and also offer information about funding opportunities.

According to the Immigrant Services Fund of the city of Chicago, between 2016 and 2017 approximately 96 000 people participated in the citizenship workshops. The results cannot be reflected immediately because the naturalization process takes time. The USCIS (U.S. Citizenship and Immigration Services) reports a delay in the processing of applications; however, the last report of 2016 showed that in that year the applications had increased by 14%.9 It is also necessary to note that there are many formal details involved in each application and that organizations point out that for many migrants there is no legal path to regularization; therefore, all social agents must continue promoting flexible forms of local citizenship.

Regarding the profile of the participants, organizations in Chicago report that 60% of them did not finish high school education or are not fluent in the English language, which according to the 2015 National Survey of Latinos is the main obstacle to applying for citizenship ( Gonzalez-Barrera, 2017 ). In this sense, organized migrant communities through citizenship workshops aim to raise awareness among other migrants that they are not alone in the incorporation process, and that in it they can use their cultural values and their particularities as assets. Immigrants trust organizations surged from within their communities. In addition, a result of participating in their citizenship programs is the adoption of such groups' positions and demands.

The influence of migrant organizations in the process of political incorporation has resulted in a more pragmatic vision of exercising citizenship that is related to the transnational citizenship model proposed in this research. Organizations have vast experience –inside and outside local institutions– in exercising substantive citizenship derived from civic participation and in impacting on their communities' public policy. These are precisely the values that they convey through their citizenship workshops, in which migrant organizations in Chicago raise awareness about how citizenship not only implies status regularization and voter registering, it should be instead a substantive exercise towards impacting on policies and programs that favor collective interests.

In addition, organizations conduct training workshops for community leaders, campaigns for access to social policy and other binational programs. These programs include Know Your Rights, in which organizers explain how every individual regardless of immigration status is entitled to several constitutional guarantees in the United States. In these campaigns, organizations have made an efficient use of the communication channels (radio, television, social networks, etc.) that Latin American immigrants have deployed in the city.

In Chicago, immigrant organizations with very elaborate internal structures have managed to position themselves as relevant communicative agents in society. They have also managed to establish cooperation channels with both host and home governments, and through their dynamics, citizens root transnational activism. It is true that the economic and political resources to which these immigrant organizations have access are limited, that the learning process has ups and downs –even problems within the collectives themselves– and that for many migrants in Chicago citizenship is not a viable path; however, through these exercises they promote the empowerment of the migrant collective as a whole, always favoring group perspectives under a collective approach marked by transnational experiences.

DISCUSSION: ARE THERE CONFLICTING CITIZEN PROJECTS IN CHICAGO?

Until today there are two perspectives that help to understand the way in which migrants are restructuring political membership in Chicago. The first case is on the side of migrants, it is a gradual process to improve policy from the grassroots. These migrants generate forms of participation membership that go beyond naturalization. They fight for the acknowledgement of their contributions to their host societies, they demand the right to difference for themselves and their descendants, even in some spaces they have already negotiated specific forms of direct participation in advisory councils, affirmative action programs, representation quotas, etc.

In other cases, from above, when facing the need for foreign workers, political elites have realized the need for citizen incorporation programs for migrants and have made changes through their institutions that allow the construction of more equitable social and political contexts for these irregular residents with whom they coexist ( Newman, Hartman & Taber, 2014 ). In these contexts, the host localities have designed strategies to encourage incorporation from above. Cities have economic motivations to expedite the incorporation of migrants, but they also follow their political mandate to keep social cohesion and ensure that each individual finds mechanisms to exercise their civic and political rights.

Migrant citizenship can work in two ways depending on the vision that has gained the most weight in its restructuring: it can be an input for the segmented incorporation of transnational migrants or it can serve as the output of unilateral integration to the host society. The resulting contrasts between the two projects will reflect the priorities of the agents towards local politics.

Returning to the case of Chicago, the issue of citizenship is frequently addressed by local political agents, both in its formal connotation (regularization, legal advice, fraud prevention) and in its substantive elements of access, participation and exercise. Regarding whether the citizenship is a collective or individual exercise, I found that in Chicago migrants and their descendants are grouped into a condensed cluster, which can be heterogeneous to the inside in gender profiles, classes, generations, etc., meanwhile to the outside it has formulated interests and demands of a whole different nature than those of the rest of society. These migrants speak of a necessary empowerment of the collective and of seeking opportunities for minorities in education, work, housing and regularization. The problem is that they often do not find a way to properly articulate these demands for them to function with those of other vulnerable social sectors, and that is why they stake on the consolidation of their transnational projects.

One of the main discussions within immigrant organizations pertains the paradox of having to choose between networking with the government or working independently. In the first case, they would have greater access to resources and funds, the political incorporation would be expedited and their activities would reach greater legitimacy and sympathy among the mainstream population. On the contrary, autonomy allows immigrant organizations to adopt controversial positions on socially and politically divisive matters; it also imply legitimacy among their base and freedom to develop transnational citizenships.

In contrast, governments prefer to invest in migrants at the individual level in aspects such as education, professionalization, English language fluency and job training. This strategy based on multiculturalism aims to create a more equitable social context, which would result in multicultural integration. The problem is that there is a budget deficit in social projects throughout the country and, in addition, the project of the Chicago elites excludes the most vulnerable migrants, who have not been linked to any organization for reasons of access, time and risk.

Another fundamental element of analysis consists of the aspects of substantive citizenship privileged by political agents. Migrants perceive that formal citizenship is a necessary requirement to boost the ethnic platform and it can be a pillar of minority empowerment. In contrast, governments, motivated by the economic contributions of immigrants and their growing demographic weight, work to generate tolerant and welcoming contexts that better integrate immigrants. In the case of Chicago, these paths converge because both agents are developing campaigns to inform and motivate regularization, but their ultimate intentions diverge, especially in a political context such as the United States today.

When I mention that immigrants in Chicago are safer than in other cities in the United States, I do not mean that Trump's policies are not affecting the city. It is not that deportations do not exist in Chicago, but in Chicago immigrants are responding to attacks through independent organizational strategies, while the local government is collaborating with institutional programs.

In the case of Chicago, the positive local context encourages immigrants to create coalitions with other political and economic agents. In addition, compared to other cities with immigrant groups, Latinos in Chicago are organized into community associations with strong structures, and have acquired an enormous capacity for mobilization ( Rivera- Salgado et al., 2005 ). This demonstrates how these immigrants see in collective action the way to improve their socioeconomic conditions and the mechanism for political incorporation. This means that they will continue promoting visions of collective affiliation and perspectives of transnational citizenship, despite the city's efforts to channel pluralism through multiculturalism. Although meeting these goals is difficult for the local administration, they have the advantage of budget control and they can allocate it ‘from above’ to the programs. Then, ‘from below’, migrants have the disadvantage of having a longer path to get their citizen projects ‘up there’ in the political arena.

CONCLUSIONS

The nature of the incorporation of migrants at the local level produces two contrasting citizenship perspectives: one individual and one collective, one ethnic and the other pluralist, one ‘from above’ and the other ‘from below’, one transnational and the other multicultural. These exercises generate spaces for political negotiation between groups: those who fight for their collective interests, and local governments, who seek faster and one-dimensional processes of incorporation into the host society.

The more sociopolitical capital a group of migrants has, the more their members will tend to exercise de facto citizenship through civic participation and the generation of concrete courses of action. In this scenario, migrants can be a counterweight that pressures local governments to adopt new membership criteria that accept identity simultaneity and transnational practices by extending naturalization campaigns, among other actions. These migrants feed perspectives that recognize that the right to the city is collective, and that the dynamics of the social sectors of that locality have the capacity to achieve urban regeneration ( Harvey, 2006 ). The dynamics of transnational migrants, through the social innovation with which they intend to join the host society, have generated a political response from the city government, which in turn has discovered the productive value of diversity, gained greater awareness of its plurality and created citizen alternatives based on multiculturalism.

In sum, the contrasts and consequences between the transnational and multicultural perspectives are included in a novel line of creative management of social conflict. Chicago demonstrates that relations between migrants and host governments can reach dialectical feedback, and it is the citizenship as a whole that will benefit from these membership and participation restructuring processes.

When a group of organized immigrants consolidates a minority, and if we add to that the degree of incorporation and the level of knowledge of the host society –in a context aware of immigrant contributions– a perception that the projects from below are a contribution to the city is gained. If seen otherwise, the proposals of migrants can be perceived as invasive or challenging by the dominant sectors of the host society. On the side of governments, if citizen projects come only ‘from above’, they can be considered by migrants as distant, as impositions towards integration, unrelated to their demands. This implies analyzing how citizen negotiation is not a linear process. Transnational citizenship often implies creating a new public space that did not exist in liberal notions, while citizenship ‘from above’ implies generating legitimacy and consensus.

Notas

2 Socio-political capital refers to the variable set of resources, relationships and structures that a group can mobilize to influence social and political change.

3 The term “migrant groups” is used to refer to the heterogeneity in profiles of legal status, socioeconomic characteristics, generation, etc., of migrants who have grouped around an ethnic group under the assumption of group conscience.

4 Post-nationalism refers to the erosion of the concept of a monolithic, homogeneous and geographically defined nation state. This implies that political decisions cannot be taken only under territorial criteria because, arising from the local, they can have global effects.

5 This definition of citizenship refers to its contemporary liberal connotation, without ignoring the historical development of the patrimonial condition, since previously only free men who owned property were citizens.

6 This coalition led by the mayors of New York, Los Angeles, Chicago and Boston sets forth that migrants are a key factor for the vitality and economic growth in these urban spaces; therefore, cities must respond with incorporation initiatives.

7 The Chicago Tribune newspaper chronicles the sanctuary city movement in Chicago since 1930, and monitors the institutionalization of this process through its archive. See http://www.chicagotribune.com/news/ct-chicago-sanctuary-history-htmlstory.html

8 The police accountability task force reports a disproportion in the treatment given to African Americans and Latinos, since they are statistically more arbitrarily detained than the rest of the population. Full report available at the following URL:  https://chicagopatf.org/wpcontent/uploads/2016/04/PATF_Final_Report_Executive_Summary_4_13_16-1.pdf

9 For now, the only information on results is that provided by organizations themselves; for example, Erie House, in association with the Chicago Public Library, reports having helped 492 people obtain citizenship through their workshops; the Instituto Del Progress Latino reports 200 people. However, these figures cannot be taken as such, since a person is likely to use services from more than one organization.

EL COLEGIO DE LA FRONTERA NORTE
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