Coello Cerino: Gobernabilidad por niveles: el caso del flujo de migración haitiano en América



INTRODUCCIÓN

A raíz del terremoto que devastó Haití en 2010 y debido a una política humanitaria adoptada por Brasil, la migración de ciudadanos haitianos hacia ese país ha ido marcando una nueva tendencia de movilidad en el continente americano. A partir de 2015, ante la crisis económica y política en Brasil, los ciudadanos haitianos comenzaron a salir de dicho país con el fin de llegar a Estados Unidos. Los haitianos atravesaron las fronteras de Perú, Ecuador, Colombia, Panamá, Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Guatemala, hasta llegar a México. En un trayecto con una duración aproximada de tres meses y gastando entre 3 000 y 5 000 dólares,2 miles de ciudadanos haitianos lograron llegar hasta el cruce fronterizo de Tijuana-San Ysidro con la intención de solicitar un permiso temporal en Estados Unidos.

A finales de mayo de 2016, las autoridades de migración, mexicanas y estadounidenses, alertaban sobre la llegada masiva de ciudadanos haitianos al cruce fronterizo de Tijuana. A pesar de que esa migración había comenzado meses atrás, tal anuncio se hizo como si se tratara de un fenómeno sorpresivo, con una respuesta de emergencia por parte del municipio y de las asociaciones civiles de apoyo al migrante ( Alarcón Acosta y Ortíz Esquivel, 2017, p.174-177 ).

Partiendo de lo que ocurrió en Tijuana, nos surgen las preguntas siguientes: ¿cómo se justifica que un mismo fenómeno migratorio se gestione de diferentes formas en cada país? ¿cómo se explica que las comunidades que recibieron a los ciudadanos haitianos, sin tener una competencia específica en materia migratoria, se hayan encargado de la gestión de la crisis?

Tomando en consideración la situación espacio-temporal del fenómeno migratorio haitiano y de la aspiración mundial de proteger a los seres humanos que se encuentran en situación de vulnerabilidad, este artículo propone un análisis de las estrategias de gestión migratoria de los flujos de migración haitiana, con el objeto de evidenciar las consecuencias del tratamiento diferenciado de un mismo fenómeno jurídico. Para ello, hemos elegido tomar como base teórica la tesis de Mariana Valverde sobre el análisis paralelo de los niveles de gobernabilidad y de la competencia ( Valverde, 2009 ).

En la primera parte de este artículo, expondremos los principales postulados de esa teoría, con la finalidad de extraer los elementos teóricos necesarios para analizar los flujos de migración haitianos en América. Enseguida explicaremos las diferentes lógicas y técnicas utilizadas para regular los flujos de migración a nivel nacional e internacional, pero cuyo impacto se gestiona a nivel local. Con ello, pretendemos evidenciar que un mismo fenómeno puede ser regulado a diferentes niveles, con diferentes lógicas sin problema aparente, pero provocando impactos locales que rompen la lógica subyacente.

Concluiremos el artículo realizando un análisis geojurídico ( Blomley, 1994 ), intentando cartografiar el tipo de gobernabilidad utilizada en el desplazamiento de los ciudadanos haitianos desde Brasil hasta México. El objetivo de dicho análisis es poner de relieve las contradicciones y tensiones provocadas por los diferentes ámbitos de competencia de los países implicados. No buscamos con ello realizar una comparación stricto sensu de las políticas migratorias de cada país, debido a la complejidad del tema, sino más bien identificar modelos de políticas de tránsito y sus impactos en cada comunidad receptora.

EL ANÁLISIS ESCALAR EN LA TEORÍA DE MARIANA VALVERDE

En un artículo publicado en 2009, titulado "Jurisdiction and scale: legal ‘technicalities’ as resources for theory”, Mariana Valverde propone utilizar la noción de “competencia”3 para entender mejor la forma en que se ejerce la gobernabilidad ( Valverde, 2009, p.140 ). Valverde utiliza la idea de la “interlegalidad”, para explicar cómo diferentes sistemas legales operan a diferentes niveles (2009, p.141).

Niveles de gobernabilidad jurídica: lógica y técnicas

Valverde propone el uso de la noción jurídica de “competencia”, para entender mejor sus efectos en situaciones concretas de gobernabilidad (Cfr. Serna de la Garza, 2016 ).4 Con este fin, Valverde señala que los diferentes niveles de gobernabilidad no dependen necesariamente del tamaño de las funciones al interior de un Estado, sino de su dimensión cualitativa. Por lo tanto, el nivel local, nacional o mundial dependerá no sólo del tamaño, sino del tipo de prioridades establecidas para asignar una situación particular a una determinada tarea de gobierno, es decir, de la lógica y de la técnica utilizadas ( Valverde, 2009, p.147, 153-154 ).

En un artículo publicado en 2010, sobre las prácticas de ciudadanía y los niveles de gobernabilidad, Valverde esclarece dichas nociones explicando que la lógica de un nivel de gobernabilidad depende de la importancia que se da a una situación, y la técnica corresponde a las tácticas utilizadas por el gobierno para hacer frente a dicha situación.

Así, las diferentes escalas o niveles de gobernabilidad podrían presentar lógicas diferentes e incluso contradictorias sobre un mismo fenómeno ( Valverde, 2010, p.232-234 ).

Competencia: importancia del alcance

Siguiendo la idea de Boaventura De Sousa Santos sobre la interlegalidad (1987, p.287- 289),5 Valverde agrega que el cambio de nivel se sostiene legalmente por el mecanismo de la competencia. En otras palabras, la gobernabilidad jurídica siempre está regulada por ella misma. Así, la competencia, definida como la gobernabilidad de la gobernabilidad jurídica, fija los límites de la evolución del poder de las autoridades. Ello provoca múltiples efectos escalares y permite la comprensión de lógicas diferentes, incluso contradictorias, de los diferentes tipos de gobernabilidad ( Valverde, 2010, p.238-239 ).

Valverde defiende que 1) la competencia no está ligada al territorio más que en ciertas situaciones, en particular para los Estados federales en los que una gran parte de la competencia es funcional, y 2) en los casos en los que la competencia se relaciona con el territorio, la influencia de la cartografía no es más que uno de los múltiples factores en juego ( Valverde, 2009, p.152 ).

Como el nivel de gobernabilidad y la competencia, aunque estrechamente ligados, son analíticamente distintos, Valverde considera que el puente que los une es el alcance del proyecto de gobernabilidad. Por lo anterior, es necesario estudiar los siguientes elementos: dónde, quién, qué y cómo. Así, una vez que se determina el territorio de aplicación (dónde) y la autoridad competente (quién) para conocer una determinada situación de gobernabilidad (qué), ello tendría consecuencias sobre la capacidad de gobernar y sobre la lógica de la gobernabilidad (cómo) ( Valverde, 2009, p.144 ).

INTERACCIÓN ENTRE LOS NIVELES DE GOBERNABILIDAD Y LA COMPETENCIA

Para entender la forma en que los diferentes niveles de gobernabilidad de un mismo fenómeno jurídico parecen coexistir sin problema, Mariana Valverde nos invita a realizar estudios de gobernabilidad concretos cuestionándonos sobre la lógica, las técnicas y el alcance de un fenómeno de gobernabilidad específico ( Valverde, 2009, p.146 ).

Considerando que el derecho migratorio es uno de los fenómenos que produce efectos cualitativa y cuantitativamente diferentes según el nivel de gobernabilidad en el que se presente la situación (Cfr. Mármora, 2002, p.390-398 ), hemos decidido responder a esa invitación mediante el estudio del aumento del flujo de migración haitiano en el continente americano. A través de nuestra investigación, hemos podido constatar que el fenómeno migratorio haitiano ha tenido un tratamiento diferente en cada país, tanto de origen como de tránsito y destino, lo que ha afectado tanto a las comunidades que los han recibido como a los propios haitianos, quienes han tenido que ajustar su “conducta migratoria” dependiendo de cómo son tratados en cada país.

Antes de emprender el estudio concreto del fenómeno migratorio de los ciudadanos haitianos, nos parece pertinente analizar la lógica de los tres niveles de gobernabilidad, particularmente la lógica del derecho migratorio, la del derecho internacional de protección de los seres humanos, así como los efectos locales de la movilidad humana.

La lógica “nacional” del derecho migratorio

La lógica y las técnicas del derecho migratorio se basan en dos conceptos fundamentales del Estado moderno: la soberanía y la protección del territorio (Cfr. Bremer, 2013, p.66 ). Como la soberanía es el fundamento de la teoría del Estado, de su concepción se desprenden casi todas las construcciones políticas y jurídicas ligadas a la migración. Así, tradicionalmente, el Estado soberano es el único que tiene competencia para determinar quién puede entrar y permanecer en su territorio (Cfr. Pratt, 2005, p.13 ).

Ahora bien, la autoridad de un Estado, basada sobre la idea clásica de la soberanía, no puede ser ejercida, en principio, más que en el territorio en el que se sitúa dicho Estado (Cfr. Del Vecchio, 1964, p.13-14 ). Tradicionalmente, el “dueño del territorio” tiene tres poderes frente a los extranjeros: exclusión, integración, segregación (Cfr. Godin, 2014, p.152 ). Ninguna de esas tres prácticas existiría sin la noción de territorio; sin embargo, en realidad es el límite del territorio, es decir “la frontera”, la que determina la competencia para el control de las entradas (Cfr. Wackermann, 2003, p.30-36 ). Es precisamente la idea de “competencia” la que parece haber sido desarrollada para legitimar esa idea. Así, la competencia territorial funciona para hacer distinciones entre los seres humanos, para categorizarlos como ciudadanos o extranjeros, y cuyo estatuto puede cambiar dependiendo de dónde se encuentren ( Ford, 1999, p.899 ).

Ahora bien, como la soberanía solo determina quién gobierna en dónde, nuestro análisis debe ir más allá, para comprender mejor el alcance y las técnicas del derecho migratorio, así como la forma en que se gobiernan ciertos fenómenos migratorios. Tal vez el aspecto más importante relacionado con el alcance de la gobernabilidad está constituido por el contenido de las políticas migratorias: categorías de migrantes, condiciones de admisión, medidas para impedir la entrada de migrantes irregulares, y causales de expulsión ( Rosenblum y Cornelius, 2012, p.253-259 ). Precisamente, la idea de exclusión da lugar a la escala espacial, es decir, que el control no se ejerce exclusivamente en un territorio determinado, ya que existe una tendencia mundial a la extraterritorialidad, por lo que la protección del territorio puede extenderse a lo largo de las rutas migratorias (Cfr. Basilien-Gainche, 2011, p.47-68 ).

En conclusión, en el estado actual de las cosas, la obligación del Estado es proteger su territorio y a sus ciudadanos de toda amenaza. Apoyada sobre esta lógica, la competencia para controlar los flujos de migración parece justificada.

La lógica del Derecho Internacional de protección del ser humano

El derecho internacional surgió como una forma de regular las relaciones entre los Estados a partir de los tratados de Westfalia ( Cassese, 2005, p. 22-44 ). Como lo afirma Juan José Bremer “desde la perspectiva del derecho internacional, Westfalia creó las primeras bases de un sistema de Estados fundado en la soberanía, la territorialidad, la igualdad jurídica, entre los Estados y la doctrina de no intervención en los asuntos internos de un Estado soberano” ( Bremer, 2013, p.30 ). En ese sentido, el derecho internacional se basa igualmente en la noción se soberanía, término que como ya vimos, se refiere a la plenitud de la competencia territorial para los asuntos internos.6 No obstante, pareciera que en materia de protección de los seres humanos la tendencia sea la de responsabilizar a toda la comunidad internacional, puesto que la soberanía no puede justificar la violación de los derechos humanos dentro de un territorio (Cfr. Pérez León, 2008, p.140-144 ).

Ahora bien, en materia migratoria internacional, la interacción entre los niveles de gobernabilidad y la competencia presenta una doble mirada: por un lado, la libertad de circulación establecida en el artículo 13 de la Declaración universal de los derechos humanos, y por el otro lado, el derecho soberano de los Estados para controlar la inmigración sobre su territorio. Por ello, la lógica subyacente radica en que los Estados voluntariamente aceptan compromisos para garantizar y respetar los derechos humanos a las personas que se encuentran en su territorio. Como señala Miguel Ángel de los Santos “Ese compromiso, si bien se asume frente a la comunidad internacional, se traduce también en mayores garantías en espacios nacionales” ( De los Santos, 2008 ).

Como el principio básico subyacente del derecho internacional público es que cada Estado es responsable de sus ciudadanos y de las personas que se encuentran en su territorio, pareciera entonces que la jurisdicción internacional en realidad no existe. Así, la responsabilidad de proteger los derechos humanos correspondería sobre todo a quienes tienen asignada la competencia para el ejercicio del poder público en el ámbito nacional.

Los efectos “locales” de la migración

Ya hemos visto que las personas que se desplazan de un país a otro, sea cual sea el motivo, son regidas principalmente por el derecho nacional, el cual no solamente regula el flujo de personas sino que debe garantizar el respeto irrestricto de los derechos humanos de cualquier persona que se encuentre en el territorio, lo que implica crear las condiciones necesarias para que toda persona pueda ejercer plenamente sus derechos. Como lo describe De los Santos (2008) , “esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos” (2008, s/n). Tal vez esa sea la parte más difícil de concretizar, puesto que no se trata solamente de armonizar la legislación nacional con los instrumentos internacionales, sino que se requiere que en la práctica se refleje dicho compromiso.

En ese contexto, una vez que un migrante es admitido en un Estado, este debe atender una serie de necesidades para garantizarle el pleno disfrute de sus derechos. Entre otros, es necesario proporcionarle educación, un lugar para vivir, la incorporación del sistema de salud y servicios sociales, etcétera. Todas estas prácticas son principalmente locales.

En tiempo “normal”, es decir, cuando los flujos migratorios son planificados, no hay un impacto que desestabilice, sino que simplemente las consecuencias locales se rigen por las disposiciones comunes. El problema se presenta cuando el flujo migratorio no es planificado, relacionado frecuentemente con crisis migratorias o desplazamientos irregulares de personas (Cfr. Mármora, 2002, p.47 ). Ese tipo de movimientos coloca prima facie al migrante en situación de vulnerabilidad y con necesidad de protección, como veremos más adelante en el caso concreto de la migración de los haitianos en América.

A este respecto, es importante recordar que, en general, los municipios y las asociaciones civiles y religiosas no tienen competencia en materia migratoria. Las acciones que realizan las hacen con base en las funciones que les están atribuidas o en los objetivos para los que fueron creadas, para lo cual cuentan con un presupuesto determinado, por lo que en situaciones que salen de la normalidad regularmente se declaran sobrepasadas.

ANÁLISIS DE LOS NIVELES DE GOBERNABILIDAD Y DE LA COMPETENCIA EN EL CASO DEL FLUJO MIGRATORIO HAITIANO

La lógica de los niveles de gobernabilidad descrita hasta ahora pone de relieve las contradicciones existentes en la atribución de competencias en materia migratoria. Dichas contradicciones se hacen evidentes en situaciones como las de los ciudadanos haitianos que intentan llegar a Estados Unidos: el simple hecho de atravesar una frontera, de forma regular o irregular, los sitúa en un espacio y en un tiempo determinado. De esa forma, siguiendo la lógica actual, dichas personas podrán gozar plenamente de sus derechos únicamente en el caso en que la autoridad competente determine que pueden hacerlo.

En ese contexto, siguiendo el análisis de los niveles de gobernabilidad con base en la idea de la competencia propuesto por Mariana Valverde ( Valverde, 2009, p.144 ), nos proponemos analizar la situación de gobernabilidad en los diez países que han sufrido el impacto de las migraciones masivas de haitianos hacia Estados Unidos, respondiendo a las preguntas siguientes:

  1. dónde: el país en el que se presentó el fenómeno;

  2. quién: la autoridad competente (pública, privada o de asistencia social);

  3. qué: el objeto de gobernabilidad, es decir si el fenómeno fue tratado desde el punto

  4. vista migratorio (nivel nacional) o humanitario (nivel internacional);

  5. cómo: la lógica de la elección, el alcance, y la capacidad de respuesta.

Situación en el país de origen

La migración de los ciudadanos haitianos no es un fenómeno nuevo y se explica en gran parte por la inestabilidad política que se vive en Haití desde que se declaró su independencia (Cfr. Bernal Carrera, 2015 ; Reis Pinto, 2014 ). Dicha inestabilidad, aunada a situaciones de violencia y catástrofes naturales, han llevado a la caracterización de dicho país como un “Estado frágil”. Como lo refiere Andreas E. Feldmann, “el Estado de Haití es incapaz de cumplir incluso con las funciones más rudimentarias de un Estado moderno, entre ellas la de ofrecer servicios públicos básicos (seguridad, salud, vivienda, servicios de saneamiento, energía, educación), el desarrollo de infraestructuras esenciales y la administración de justicia” (2013, p.32).

Aunado a lo anterior, debido a su ubicación geográfica, Haití ha sufrido al menos 20 desastres naturales en los últimos años ( Bernal Carrera, 2015, p.39 ). Sin duda, el terremoto del 2010 agravó la situación del país. A raíz de dicho terremoto, además de los 220 000 muertos, 1.5 millones de personas se vieron afectadas debiendo instalarse en refugios “provisionales” ( Beyani, 2015, pp.4-6 ). Además, el paso del huracán Mathew, ocurrido en octubre de 2016, afectó a 2.1 millones de personas, provocando una crisis humanitaria por falta de alimentos y aumento de casos de cólera ( Human Rights Watch, 2017 ).

El contexto de inestabilidad política, el clima de violencia, la pobreza extrema y los pocos avances en la reconstrucción del país después del terremoto de 2010, ha llevado a muchos autores a referirse al caso de Haití como una migración por supervivencia ( Betts, 2010 ); sin embargo, en un estudio de campo patrocinado por la Organización Internacional para las Migraciones se destacó que las motivaciones para dejar Haití son principalmente la búsqueda de seguridad, estudio o trabajo ( Bernal Carrera, 2015, p.72 ).

Siguiendo el análisis escalar, en Haití (dónde), existe una competencia compartida entre el Estado y la comunidad internacional (quién), con la finalidad de reestablecer el poder político (orden nacional) y la protección de los ciudadanos haitianos (orden internacional). Por lo que aunque en principio se considera que corresponde al Estado garantizar las condiciones mínimas de subsistencia de sus ciudadanos, ante la fragilidad del Estado, la comunidad internacional ha tenido que intervenir. A un problema local se le ha dado un tratamiento internacional.

El “sueño brasileño” como parteaguas de la migración masiva

La migración de ciudadanos haitianos hacia Brasil comenzó en 2011 ( Reis Pinto, 2014, p.61-64 ). Como en rigor los ciudadanos haitianos no podían ser considerados como refugiados (Cfr. Batista Alessi, 2013, p.82-86 ), comenzó un periodo de migraciones irregulares hacia Brasil. En ese periodo, bajo el gobierno de Dilma Rousseff, los ciudadanos no eran deportados, sin embargo no existía una política clara sobre su situación en el país, lo que provocó el aumento del tráfico de migrantes ( Duval, Pimenta y Docarmo, 2013, p.59 ).

Ante dicha situación, el gobierno Brasileño adoptó la resolución RN-97 de enero de 2012, abriendo la posibilidad para los haitianos de obtener visas con un mínimo de requisitos en la Embajada de Brasil en Puerto Príncipe ( Edson Louidor, 2012 ). A finales de 2012, la situación en la frontera era caótica y las colas para entrar al consulado de Brasil en Puerto Príncipe habían sobrepasado la capacidad de las autoridades. Al reconocer la ineficacia de las medidas adoptadas, en abril de 2013 el gobierno adoptó una nueva política, la RN-102 del 26 de abril de 2013, por virtud de la cual se eliminó el límite de visas y se abrió la posibilidad de obtener la visa en otros países.

En un estudio elaborado por la Organización Internacional para las Migraciones, cuyo objetivo era determinar las causas de la migración haitiana hacia Brasil, así como las respuestas que se dieron por las diferentes instancias de gobierno, se descubrió que la mayoría de los ciudadanos haitianos que solicitaban la visa de trabajo, no buscaban residir de forma permanente en Brasil, sino trabajar y ahorrar ( Metzner, 2014, p.28 ). Sobre el particular, se hizo también evidente que los ciudadanos haitianos no tenían la suficiente información sobre las condiciones de vida que tendrían en Brasil, en general sabían que había oportunidades de empleo para trabajadores no especializados, que las visas eran fáciles de obtener y que Brasil no deportaba a los migrantes irregulares, información que parecía suficiente como para tomar la decisión de migrar, por vías regulares e irregulares ( Metzner, 2014, p.28-30 ).

El impacto local que representó la migración haitiana fue denunciado muchas veces por los gobernadores locales, quienes alegaban que no tenían la capacidad para atenderlos (Cfr. Duval, Milesi y Do Carmo, 2013, p.60-63 ; Reis Pinto, 2014, p.75-79 ). De esa forma, el sueño brasileño no duró mucho tiempo. Ante una situación de crisis económica y política en Brasil, los ciudadanos haitianos fueron perdiendo poco a poco sus empleos y con ello, las oportunidades para aspirar a una vida mejor ( Agência Brasil, 2016 )

Siguiendo el análisis escalar, el gobierno de Brasil (dónde), a través de la autoridad migratoria (quién), decidió tratar el flujo de migración de ciudadanos haitianos como una cuestión humanitaria (qué), por lo que se creó una categoría migratoria especial para atender específicamente a la población haitiana (cómo). Las autoridades migratorias se vieron rápidamente desbordadas y las autoridades locales se declararon sobrepasadas ante la imposibilidad de asegurar a todos los ciudadanos haitianos trabajos y vivienda digna (efecto del juego de la competencia).

La gobernabilidad contradictoria en los países de tránsito

Sin un plan específico, los haitianos comenzaron a salir de Brasil a través de su frontera con Perú, la misma que habían usado para llegar. Por ello, nos parece pertinente utilizar como base la información recabada por la Organización Internacional para las Migraciones sobre la migración hacia Brasil por Perú y Ecuador, para entender los efectos de la migración hacia el norte. Ambos países fueron sobre todo utilizados como países de tránsito, por lo que los ciudadanos haitianos se quedaban en esos países solamente de forma temporal ( Vásquez, Busse e Izaguirre, 2014, p.96 ; Bernal Carrera, 2015, p.78 ).

En Perú, por el Decreto Supremo No.001-2012-RE del 10 de enero del 2012, se estableció que: “por razones de política migratoria resulta necesario excluir del régimen de exención de visas temporales de turista a los nacionales de la República de Haití”. Sin embargo, de manera generalizada, los migrantes haitianos no contaban con el sello que acredita el paso regular por la frontera Ecuador-Perú y de hecho no contaban con la “visa temporal” en la calidad migratoria de turista ( Vásquez, Busse e Izaguirre, 2014, p.98 ).

En aquel momento, la situación legal de los haitianos en Perú se resolvió otorgándoles un comprobante como solicitantes de refugio, como un mecanismo temporal para garantizar los derechos fundamentales de quienes debieron permanecer en Perú con el fin de reunir dinero suficiente para continuar el viaje hacia Brasil ( Vásquez, Busse e Izaguirre, 2014, p.70 ; Koechlin, 2016, p.4 ). Esa práctica tuvo como finalidad únicamente proteger el tránsito de los migrantes haitianos por el territorio peruano, y aunque en realidad esos ciudadanos no obtuvieron el estatuto de refugiados, nunca se llegó a un acuerdo para el otorgamiento de visas humanitarias en el corto plazo ( Vásquez, Busse e Izaguirre, 2014, p.100 ). Sin embargo, ante la dinámica migratoria que se estaba presentando en Perú, y después de amplios debates sobre el tema, se llegó a la expedición del Decreto Legislativo N° 1236 en octubre de 2015 que reemplazaría a la Ley de Extranjería de 1991, destacando la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos extranjeros en situación de vulnerabilidad ( Koechlin, 2016, p.10-12 ). La nueva Ley entró en vigor el 1 de marzo de 2017, por lo que los ciudadanos haitianos no pudieron beneficiar, en su momento, de las nuevas categorías migratorias.

La situación fue distinta en Ecuador, puesto que desde 2008 ese país no exigía visas para los haitianos ( Bernal Carrera, 2015, p. 69 ). Según un estudio realizado por la OIM, aunque en Ecuador existía una migración haitiana anterior a 2010, no fue sino hasta el 2013 que la migración haitiana empezó a visualizarse en Ecuador como un fenómeno digno de consideración ( Bernal Carrera, 2015, p. 67-68 ). Así, en agosto de 2015 el gobierno implementó el “Sistema Virtual de Registro para Turismo” con la intención de controlar el ingreso de haitianos. Como consecuencia de dicha medida se reportó la disminución de entradas de ciudadanos haitianos ( Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2015 ).

En los casos de Perú y Ecuador, la experiencia migratoria de los ciudadanos haitianos hacia Brasil a partir de 2011 permitió una reflexión profunda sobre el fenómeno, sus implicaciones y sobre la mejor forma de gobernarlo, por lo que para 2016, momento en que la misma población volvió a utilizar la ruta migratoria pero para dirigirse hacia el norte, el impacto local ya no fue tan evidente, puesto que ahora simplemente se les dejaba pasar.

Esa situación no se vivió de forma igual en el resto de los países. Después de Perú y Ecuador, los haitianos buscaban atravesar Colombia para tomar rumbo a Panamá para luego dirigirse a Costa Rica y atravesar Nicaragua, Honduras, Guatemala y México. Si el trayecto parecía fácil en la mente de muchos haitianos, las políticas migratorias contradictorias de los países implicados provocaron situaciones de tensión a lo largo del trayecto.

Para comenzar, en Colombia la primera reacción del gobierno fue la de rechazar la entrada a los ciudadanos haitianos que intentaban entrar por el puente de Rumichaca y expulsar a los que se encontraban como irregulares en el territorio. Lo anterior, debido a que en su legislación la única opción posible era entregar un salvoconducto para salir por cualquier frontera de Colombia, pero si no cumplían con los requisitos simplemente eran deportados a Ecuador ( El Tiempo, 2016 ).

Muy pronto los periódicos locales comenzaron a reportar a gente atrapada en la frontera entre Ecuador y Colombia ( Ortega, 2016a ). Colombia no les permitía el acceso y Ecuador no les autorizaba el retorno ( CMI, 2016 ). La decisión del gobierno de Colombia de deportarlos obligó a los haitianos a buscar rutas clandestinas ( Ortega, 2016b ). Así, los haitianos comenzaron a ingresar a Colombia por lugares no autorizados, cruzando la frontera con Ecuador, desde Putumayo; la frontera con Brasil, desde el muelle de Turbo, en Antioquia, se trasladaban en lancha hasta Capurganá, en Chocó donde traficantes de personas los conducían en embarcaciones o en un recorrido a pie por la selva del Darién hasta la zona limítrofe con Panamá ( Salmón Gómez, 2017, p. 4 ; Ramírez, 2016 ).

Evidentemente, se empezó a sentir una tensión en esas localidades, puesto que llegaban grupos importantes por día y las autoridades locales no tenían la competencia para expulsarlos. Además, el gobierno estaba decidido a sancionar a quien permitiera su asentamiento irregular, es decir, a los particulares, incluyendo las iglesias, que les prestaran ayuda humanitaria ( Ramírez, 2016 ).

Pero la política colombiana de rechazo de los ciudadanos haitianos se debía en gran parte al cierre de la frontera que hizo Panamá el 9 de mayo de 2016 ante el aumento de los flujos de migración. El presidente panameño, Juan Carlos Varela, justificó esa decisión para enfrentar el paso de migrantes irregulares en su país, después de que sus homólogos de Nicaragua y Costa Rica cerraran sus respectivas fronteras a finales de 2015, con base en el mismo argumento ( Espacinsular, 2016 ). El municipio de Turbo, en Colombia, y el corregimiento de Metetí, en Darién, Panamá, fueron los más afectados ante las políticas migratorias de ambos países. Para agosto de 2016, el presidente panameño informaba que los migrantes que llegaran a Panamá serían atendidos por las autoridades de ese país y se les permitiría continuar su ruta a Estados Unidos, reconociendo que detener completamente el flujo de migrantes por esa área necesitaría “toda la fuerza pública” del país ( Arboleda, 2016 ).

Tanto el gobierno de Panamá como el de Costa Rica reconocieron que existía una crisis migratoria y que la misma no se podía resolver por un solo país, por lo que en octubre de 2016 solicitaron la ayuda de los demás países de la región, ante la decisión del gobierno de Nicaragua de cerrar su frontera en noviembre de 2015 ( Agencia EFE, 2016 ). En Costa Rica, las comunidades de Peñas Blancas, en la zona del parqueo Deldu y La Cruz ( López, 2017 ), provincia de Guanacaste, fronteriza con Nicaragua, fueron las que se vieron afectadas, pues los migrantes tenían que permanecer ahí hasta encontrar alguna forma para pasar a Nicaragua ( Navarrete, 2016 ; Cambronero, 2016 ). La situación cobró la vida de muchas personas en el Río Sapoá, fronterizo con Costa Rica ( Vílchez y Lucía, 2016 ).

La mayoría de los ciudadanos haitianos entrevistados por diversos organismos, califican el paso por Nicaragua como el más peligroso. En ese territorio casi todos sufrieron robos, estafas o maltratos por parte de la policía nicaragüense ( Nodal, 2016 ). Aunado a lo anterior, las comunidades que osaban prestar ayuda humanitaria a los haitianos se encontraban en la incertidumbre y temor por la política gubernamental de militarización y cierre de fronteras, como las comunidades de San Juan del Sur, Cárdenas, Rivas y Nandaime ( Vílchez, 2016 ). Fue hasta ese momento que la comunidad internacional dijo inquietarse en un comunicado emitido a través del Comité de Naciones Unidas para la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migrantes ( Centro de Noticias ONU, 2016 ). La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), manifestó igualmente que el gobierno de Nicaragua estaba violentando los derechos humanos de inmigrantes que van en su ruta hacia Estados Unidos ( Toledo, 2016 ).

Los haitianos que lograron pasar por Nicaragua pudieron entrar a Honduras por el sector de Choluteca, de donde eran trasladados a Tegucigalpa para obtener un salvoconducto que les permitía estar en el país hasta 72 horas ( Abriendo Brecha, 2016 ). Los haitianos se presentaban de forma voluntaria a las oficinas migratorias o eran dirigidos por la policía. El impacto local no fue tan grave, puesto que solo permanecían en las estaciones migratorias poco tiempo ( La Tribuna, 2016 ). En Guatemala, se presentó una situación similar a la de Honduras, puesto que una vez que los haitianos entraban a Guatemala por Esquipulas eran detenidos por la Policía Nacional Civil y dirigidos a las autoridades migratorias, quien les otorgaba 10 días para salir del país o para regularizar su situación migratoria ( España, 2016 ).

En México, el primer punto de llegada fue Tapachula, Chiapas. En aplicación de la Ley de Migración mexicana, los ciudadanos haitianos podían presentarse a una estación migratoria para obtener una visa humanitaria.7 Aunque la presencia de los haitianos en Tapachula fue por un período muy corto, al parecer sí se sintió un impacto local, puesto que los albergues estaban saturados y se veía una fuerte presencia de ciudadanos haitianos deambulando por las calles ( Clemente, Mariscal y Ávalos, 2016 ). Sin embargo, parece que el fenómeno que se vivió en Tapachula en general pasó inadvertido por los demás niveles de gobernabilidad al suponer que esos migrantes, como la mayoría de los migrantes centroamericanos, únicamente estaban de paso por el territorio mexicano ( Basok, Bélanger, Rojas Wiesner y Candiz, 2015, p.8 ).

Para resumir, con base en el análisis escalar, la totalidad de los países de tránsito abordaron el fenómeno desde el punto de vista migratorio, es decir, con base en sus políticas migratorias, por lo que únicamente las autoridades migratorias podían decidir sobre la categoría de migración que debía otorgarse a los ciudadanos haitianos. Perú (dónde), con una política incongruente, dejó pasar a los ciudadanos haitianos con una hoja de solicitud de asilo (cómo). Solo Ecuador (dónde) ha tenido una política “abierta” (cómo), al propugnar la libre movilidad de los seres humanos. Panamá y Costa Rica (dónde) decidieron cerrar sus fronteras para controlar los flujos migratorios, pero con una actitud humanitaria, es decir, prestando atención humanitaria a aquellos que se encontraban en situaciones de vulnerabilidad, independientemente de si eran regulares o irregulares (cómo). Colombia y Nicaragua (dónde) trataron el asunto desde el punto de vista de seguridad, por lo que cerraron sus fronteras, sin ninguna posibilidad de obtención de salvoconductos (cómo). Honduras, Guatemala y México (dónde), al constatar que se trataba de personas que no pretendían quedarse en sus territorios, decidieron otorgar salvoconductos, los cuales les daban un tiempo razonable para cruzar sus territorios (cómo).

Cabe destacar que, a pesar de los esfuerzos y diálogos que se realizaron en la región, ninguna respuesta conjunta se ha desarrollado hasta el momento, por lo que el tratamiento de los flujos de migración haitiana ha seguido la lógica “nacional” del control migratorio.

La respuesta del país de destino y la crisis en Tijuana

Después del terremoto de 2010 en Haití, el gobierno estadounidense de Barack Obama adoptó una política migratoria que favorecía a los ciudadanos haitianos, al suspender las deportaciones hacia Haití, sin que se especificara el periodo de vigencia de dicha política ( Preston, 2010 ). Con base en dicha promesa, los ciudadanos haitianos que habían elegido en primer lugar irse a Brasil, decidieron intentar ingresar a Estados Unidos para beneficiarse de aquélla política que aún seguía en vigor en la primavera-verano de 2016 ( Semple, 2016 ).

A partir del mes de mayo de 2016 comenzó a sentirse el aumento de la presencia haitiana en Tijuana. Con largas filas para intentar pasar a los Estados Unidos, y ante la incapacidad de las autoridades migratorias para atender las solicitudes, se comenzaron a entregar fichas con una fecha para entrevista, la cual era de entre dos a cuatro meses de espera. Las autoridades migratorias de Estados Unidos aceptaban revisar unos 100 casos al día, pero a Tijuana llegaban entre 150 y 300 haitianos diariamente ( Martínez, 2017 ).

En la espera de su fecha de entrevista, los ciudadanos haitianos se vieron obligados a permanecer en alguno de los albergues que normalmente estaban disponibles para los migrantes de paso por Tijuana ( Basok, et. al. 2015, p.46 y 63 ). Muy pronto todos los albergues se declararon saturados y se tuvieron que abrir nuevos refugios. Así, fueron las asociaciones civiles, la mayoría de ellas religiosas, las que se encargaron de darles un techo y comida ( Murphy, 2016 ).

La situación empeoró cuando, al constatar el aumento de los flujos de migrantes haitianos en la frontera de San Diego y Tijuana, el gobierno de Obama anunció, el 22 de septiembre de 2016, que reanudaría las deportaciones de migrantes haitianos indocumentados. La justificación de la medida era que la situación económica y política de Haití había mejorado lo suficiente para permitir que los haitianos fueran deportados con seguridad ( Semple, 2016 ). La única opción para los haitianos, a partir de esa fecha, es la solicitud de asilo o el reconocimiento de la calidad de refugiados por parte del gobierno estadounidense, para lo cual dicho gobierno está obligado a analizar cada una de las solicitudes presentadas. Por ello, la mayoría de los ciudadanos haitianos decidió esperar hasta la fecha de su cita para al menos intentar esa vía.

Aunque desde el mes de mayo de 2016, las organizaciones no gubernamentales advirtieron de la “crisis humanitaria” que se gestaba en Tijuana, el gobierno federal no pareció darle mucha importancia a la situación, hasta que el 8 de octubre de 2016, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) emitió las primeras recomendaciones ( CNDH, 2016 ). A medida que la situación se hacía visible en Tijuana, el secretario de gobernación reconoció que se trataba de un problema grave, declarando que México estaba pagando por las políticas migratorias “abiertas” o “cerradas” de los otros países ( Grupo Radio Fórmula, 2016 ); sin embargo, rechazó la evaluación de la CNDH y la existencia de una crisis migratoria o humanitaria.

Tampoco las organizaciones internacionales se manifestaron sobre el tema, hasta mediados de noviembre de 2016 cuando Christopher Gascón, representante de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), reconoció que dicho organismo se inquietaba al constatar que la cantidad de ciudadanos haitianos presentes en Tijuana sobrepasaba la capacidad de la sociedad civil en los albergues para alojarlas, y darles la atención que necesitan ( Centro de Información de las Naciones Unidas, 2016 ).

Para marzo de 2017, el flujo de haitianos se mantenía en Tijuana ( Hernández, 2017 ), muchos de ellos ya con la intención de quedarse en México. Esa decisión no fue espontánea sino obligada por las circunstancias. Al respecto, el gobierno mexicano anunció que ofrecería el estatus de refugiado a los haitianos que no hubieren logrado su objetivo de ingresar a Estados Unidos, lo que les permitiría permanecer en México y conseguir trabajo ( Espino Bucio, 2016 ). Así, como sucede con los migrantes centroamericanos que no logran atravesar a los Estados Unidos, los haitianos que se quedaron en México en realidad crearon un nuevo paradigma del tránsito por México y de la movilidad en América (Cfr. Basok, et. al. 2015, p.8-9, 63 ; Martínez Pizarro, 2010 ).

De todo lo anterior se desprende que al pasar de una visión humanitaria (con lógica internacional) a una visión puramente migratoria (con lógica nacional), Estados Unidos (dónde) cambió la forma en que se estaban gobernando los flujos migratorios haitianos (cómo), afectando no solo a los haitianos que recorrieron diez países para llegar a la frontera (qué), sino también a la comunidad de Tijuana, que no tuvo otra opción que la de acogerlos. En México (dónde) se pudo observar un nuevo nivel de gobernabilidad (quién): el de las asociaciones religiosas y organismos no gubernamentales, quienes ante la poca respuesta de las instancias locales, nacionales e internacionales, proporcionaron su experiencia y las donaciones que la población brindaba para atender de la mejor manera a los ciudadanos haitianos víctimas de las políticas contradictorias de ambos países.

CONCLUSIONES

A lo largo de este artículo hemos podido trazar la interlegalidad en el tratamiento del flujo migratorio haitiano en el continente americano, evidenciando que dicho fenómeno migratorio ha tenido un tratamiento diferente en cada país, lo que ha afectado tanto a las comunidades que los han recibido como a los propios ciudadanos haitianos. Por el simple hecho de ser haitianos, esas personas han sido tratadas de forma diferente en cada país en el que se presentan, en algunos como dignos de protección humanitaria, en otros como una amenaza a la seguridad, sin que dicha situación parezca problemática.

Por otro lado, el trayecto realizado por los ciudadanos haitianos demuestra ante todo las incongruencias del tratamiento de esa población. Lo anterior parece justificado, ya que en materia migratoria se ha ido construyendo una lógica basada en la soberanía nacional y en la competencia exclusiva de cada país de decidir quién puede entrar a su territorio. Sin embargo, hemos podido evidenciar que, en periodos de aumentos de flujos migratorios, son las autoridades locales y la sociedad civil las que se ven confrontadas con el dilema moral que implica la respuesta humanitaria.

Por otro lado, la situación se agrava por las técnicas utilizadas para controlar los flujos migratorios: 1) el problema se desplaza a otros territorios, pero el problema de origen no es solucionado; 2) las restricciones y las medidas para evitar la migración irregular, el cierre de fronteras, las detenciones, los procedimientos largos y complicados, así como la falta de voluntad política provocan urgencias humanitarias.

Ante esa situación, consideramos que la crisis derivada del aumento de flujos migratorios se debe en gran parte a que las autoridades que tienen competencia para controlar la migración, proteger las fronteras, proteger a los ciudadanos y asegurar los derechos humanos de los ciudadanos haitianos, no pueden ejercer sus funciones más que sobre las materias legalmente asignadas y dependiendo del nivel de gobernabilidad que les corresponde. Como el problema sobrepasa los límites fronterizos, parece imposible realizar una gobernabilidad coherente.

Lo anterior se hizo evidente ante el reclamo de la mayoría de los municipios afectados durante el trayecto, quienes pedían que se decretara una crisis, migratoria o humanitaria, porque simplemente no son competentes en la materia y, por lo tanto, no cuentan con recursos para hacer frente a ese tipo de situaciones. Esto daría paso a otra pregunta para futuras investigaciones: ¿sería posible prevenir las crisis migratorias cambiando la escala espacio-temporal de gobernabilidad?

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2003 G. Wackermann Les frontières dans un monde en mouvement2ParisEllipses

Notas

1 En diciembre de 2016 y enero de 2017 realicé un aproximado de 80 entrevistas a los migrantes haitianos hospedados en la Casa del Migrante de Tijuana, A.C. con el objetivo de conocer el trayecto, la forma en que entraron a los diversos países y el costo aproximado.

2 Hemos traducido el término “jurisdiction” como “competencia”, puesto que Valverde (2009) asegura que ese concepto no está relacionado con el territorio ni con el poder judicial; por lo que, si se traduce a nuestro sistema romano-germánico, consideramos que la competencia es el término apropiado para efectos de este artículo.

3 La autora usa el término en inglés “governance”, el cual se traduce como “gobernanza”. Sin embargo, siguiendo un análisis realizado por Serna de la Garza (2016) sobre las diferencias entre gobernanza y gobernabilidad, hemos decidido utilizar el término “gobernabilidad”.

4 Para este autor existen tres espacios jurídicos diferentes que se manifiestan en tres formas jurídicas diferentes: local, nacional y mundial; así, lo más importante no es identificar los diferentes órdenes legales sino trazar la complejidad y las relaciones cambiantes entre ellos, lo que denomina “interlegalidad”.

5 Se trata del principio de la autodeterminación que se desprende de los artículos 1(2), 2(4) y 2(7) de la Carta de las Naciones Unidas del 25 de junio de 1945.

6 Véase artículos 41 y 52, fracción V de la Ley de Migración, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de mayo de 2011.



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INTRODUCTION

As a result of the earthquake that ravaged Haiti in 2010 and due a humanitarian policy adopted by Brazil, migration of Haitian citizens to that country has marked a new mobility trend in the region. As of 2015, before an economic and political crisis in Brazil, Haitian citizens started to leave the country in order to reach the United States. They crossed the borders of Peru, Ecuador, Colombia, Panama, Costa Rica, Nicaragua, Honduras and Guatemala, until they reached Mexico. On a journey lasting approximately three months and spending between 3,000 and 5,000 dollars,2 thousands of Haitian citizens managed to arrive to the Tijuana-San Ysidro border crossing with the intention of requesting a temporary permit in the United States.

By the end of May 2016, migration authorities from Mexico and the United States warned about the arrival of a large group of Haitian citizens at Tijuana’s border crossing. Despite, starting months before, such announcement was made as if it was a surprising phenomenon, with an emergency reaction by the city hall and civil associations who support migrants ( Alarcón Acosta & Ortíz Esquivel, 2017, p. 174-177 ).

Based on what took place in Tijuana, two questions arise: how can we justify the same migration phenomenon managed differently in each country? How can we explain that the communities, who received Haitian citizens, managed the crisis without having specific knowledge about migration?

Taking in consideration the space-time situation of the Haitian migratory phenomenon and the world aspirations to protect human beings in vulnerable conditions, this article proposes an analysis of migration management strategies for Haitian migration flows, in order to demonstrate the consequences of the varying approaches to the same legal phenomenon. To do so, we have chosen as theorical basis Mariana Valverde’s thesis about the parallel analysis of the scales of governance and jurisdiction ( Valverde, 2009 ).

In the first part of this article, a presentation of the main postulates of this theory will be made, with the purpose of extracting the needed theorical elements to analyze Haitian migration flows in the Americas. We will explain the different logics and techniques used to regulate migration flows at a national and international level, but whose impact is managed at a local level. Therefore, we intend to reveal that the same phenomenon can be regulated without a problem at different levels with different logics, but causing local impacts that break the underlying logic.

This article concludes by making an analysis of legal geography ( Blomley, 1994 ), attempting to map the type of governance used in the displacement of Haitian citizens coming from Brazil to Mexico. The purpose of this analysis is to highlight the contradictions and tensions caused by the different areas of jurisdiction of the countries involved. Strictly speaking, we do not seek to make a comparison of each country’s migration policies, due to the complexity of the issue, but rather identify transit policy methods and their impacts on the receiving community.

SCALAR ANALYSIS IN THE THEORY OF MARIANA VALVERDE

In an article published in 2009, titled “Jurisdiction and Scale: Legal ‘Technicalities’ as Resources for Theory,” Mariana Valverde proposes to use the notion of “jurisdiction”3 to understand better how to assert governance ( Valverde, 2009, p. 140 ). Valverde uses the idea of “interlegality,” to explain how different legal systems operate in different levels (2009, p. 141).

Scales of Legal Governance: Logic and Techniques

Valverde proposes to use the legal concept of “jurisdiction,” to understand better its effects in specific governance situations (cf. Serna de la Garza, 2016 ).4 To this end, Valverde indicates that the different scales of governance do not necessarily depend on the size of functions within a state, but on its qualitative dimension. Therefore, the local, national or global level will depend not only in the size, but on the kind of priorities it sets to assign a situation to a particular government task, i.e. the logic and technique used ( Valverde, 2009, p. 147, 153-154 ).

In an article published in 2010, about the practices of citizenship and scales of governance, Valverde clarifies such concepts by explaining that the logic of a governance scale depends on the importance given to a situation, and the technique correspond to the tactics used by the government to deal with such situation. Thus, the different scales or levels of governance could present different, and even contradictory logics regarding the same phenomenon ( Valverde, 2010, p. 232-234 ).

Jurisdiction: Importance of Scope

Supporting Boaventura De Sousa Santos’ idea about interlegality (1987, p. 287-289),5 Valverde adds that the change of scale is legally supported by the jurisdiction mechanism. In other words, legal governance is always itself governed. Consequently, jurisdiction, defined as the governance of legal governance, sets limits to the evolution of the authorities’ power. Causing multiple scalar effects and allowing the understanding of diverse, even contradictory, logics of different types of governance ( Valverde, 2010, p. 238-239 ).

Valverde mentions that 1) with the exception of certain situations, jurisdiction is not linked to territory, in particular to federal states where a large part of the jurisdiction is functional, and 2) in cases where jurisdiction relates to territory, the influence of cartography is only one among many factors at work ( Valverde, 2009, p. 152 ).

As the scale of governance and jurisdiction, although closely linked, are analytically different, Valverde considers that the bridge that binds them is the scope of the governance project. Consequently, it’s necessary to study the following elements: where, who, what and how. Once the implementing territory (where) and the authority (who) are determined to know a particular governance situation (what), this would have consequences on the capacities to govern and on the rationalities of governance (how) ( Valverde, 2009, p. 144 ).

INTERACTION BETWEEN THE SCALES OF GOVERNANCE AND JURISDICTION

To understand how the different scales of governance of the same legal phenomenon seem to coexist without problem, Mariana Valverde invites us to carry out concrete governance studies questioning the logic, techniques and scope of a specific governance phenomenon ( Valverde, 2009, p. 146 ).

Given that immigration law is one of the phenomena that produces different qualitatively and quantitatively effects depending on the scale of governance in which the situation is presented (cf. Mármora, 2002, p. 390-398 ), we have decided to answer to that invitation with a study about the increase of Haitian migration in the Americas. Through our research, we have observed that the Haitian phenomenon has had a different treatment in the countries of origin and transit, as well as the destination countries, which has affected both the communities that received them and the Haitians themselves, who have had to adjust their “migratory behavior” depending on how they are treated in each country.

Before undertaking the concrete study of the migration phenomenon of Haitian citizens, it seems appropriate to analyze the logic of the three scales of governance, in particular the logic of immigration law, international human rights law, as well as the local effects of human mobility.

“National” Logic of Immigration Law

The logic and techniques are based on two fundamental concepts of the modern state: sovereignty and protection of territory (cf. Bremer, 2013, p.66 ). Since sovereignty is the foundation of the state theory, most of the political and legal constructions connected to migration emerge from its conception. Thus, traditionally, only the sovereign state has the jurisdiction to determinate who can enter and remain in its territory (cf. Pratt, 2005, p. 13 ).

However, the authority of a state, based on the classical idea of sovereignty, cannot, in principle, be exercised in other place than in the territory in which that state is located (cf. Del Vecchio, 1964, p. 13-14 ). Traditionally, the “owner of the territory” is vested with three different powers over foreigners: exclusion, integration and segregation (cf. Godin, 2014, p. 152 ). None of those three practices would exist without the notion of territory; however, in fact what determinates the jurisdiction to control the entries is the limit of territory, i.e. “the border” (cf. Wackermann, 2003, p. 30-36 ). It’s precisely the concept of “jurisdiction” that seems to have been developed in order to legitimize this idea. Therefore, territorial jurisdiction works to make distinctions between human beings, to categorize them as citizens or foreigners, whose status may change depending on where they are located ( Ford, 1999, p. 899 ).

Now, because sovereignty only determines who governs where, our analysis must go further, in order to have a better understanding of the scope and techniques of immigration law, as well as how certain migration phenomena are governed. Perhaps the most important aspect related to the scope of governance is constituted by the content of migration policies: categories of migrants, admission conditions, measures to prevent the admission of irregular migrants and causes of expulsion ( Rosenblum & Cornelius, 2012, p. 253-259 ). Precisely, the idea of exclusion leads to spatial scale, that is, control is not exercised exclusively in a given territory, since there is a global trend towards extraterritoriality, so that the protection of the territory can extend along the migratory routes (cf. Basilien-Gainche, 2011, p. 47-68 ).

In conclusion, in the current state of things, the function of the state is to protect its territory and citizens of all treats. Based on this logic, the jurisdiction to control migration flows seems justified.

Logic of International Law

International law arises, from the treaties of Westphalian, as a way of regulating the relations between the countries ( Cassese, 2005, p. 22-44 ). As mentioned by Juan José Bremer “from the perspective of international law, Westphalian created a system between states based on sovereignty, territoriality, legal equality and the principle of nonintervention in domestic affairs of a sovereign state” ( Bremer, 2013, p. 30 ). In this sense, international law is also based on the notion of sovereignty; a term that as we seen already refers to the full power territorial jurisdiction has for domestic affairs.6 Nonetheless, it seems that in matters of protecting human rights there is a tendency to hold the entire international community accountable, since sovereignty cannot justify the violation of human rights within a territory (cf. Pérez León, 2008, p. 140-144 ).

In matters of international migration, the interaction between the scales of governance and jurisdiction presents a double view: on the one hand, we have freedom of movement which was established in Article 13 of the Universal Declaration of Human Rights, and on the other hand, the sovereign right states have to control immigration within their territory. Thus, the underlying logic lies in the commitments states voluntarily accept to guarantee and respect human rights in their territory. As Miguel Ángel de los Santos mentions “This commitment, while assumed in front of the international community, also translates into greater guarantees in national spaces” ( De los Santos, 2008 ).

Since the basic principle of public international law is that each state is responsible for its citizens and people in its territory, it would then seem that international jurisdiction does not really exist. Therefore, those assigned with the jurisdiction to exercise public power at a national level have the responsibility to protect human rights.

“Local” Effects of Migration

As we have seen already people who move from one country to another, for whatever reason, are governed primarily by national law, which not only regulates the flow of people but must also ensure absolute respect for the human rights of any person within their territory, which means creating necessary conditions for everyone, in order to fully exercise their rights. As described by De los Santos (2008), “this obligation entails the duty of the State Parties to organize the entire governmental apparatus and, in general, all the structures through which the exercise of public power is manifested, in such a way that they are able to legally secure the free and full exercise of human rights” (2008, n/d). Perhaps that is the most difficult part to materialize, since it is not only a question of coordinating national legislation with international instruments, it requires full commitment in practice.

In this context, once a migrant is admitted in a country, the state must meet a number of needs in order to ensure the full benefit of his or her rights. Among others, it is necessary to provide education, a place to live, health care, social services, etcetera. All of those mentioned being mainly local practices.

When migratory flows are planned, there is no impact that destabilizes, but simply local consequences are regulated by common provisions. The problem presents itself when migration flows are not planned, which is frequently related to migration crisis or irregular migration (cf. Mármora, 2002, p. 47 ). These types of migratory movements put migrants in a situation of vulnerability and in a need of protection, as we will see later in the specific case of Haitians migration to the Americas.

In this regard, it’s important to remember that, in general, municipalities, civil society organizations and religious groups do not have authority over migration. The actions made by those groups and organizations are based on the functions assigned to them or the objectives they were created for with a specified budget. Consequently, these civil society actors and organizations are regularly overwhelmed in situations that come out of normal.

ANALYSIS OF THE SCALE OF GOVERNANCE AND JURISDICTION IN THE CASE OF HAITIAN MIGRATION FLOW

The logic of the scale of governance described until now highlights existing contradictions in the attributions of jurisdiction on migration. Such contradictions become evident in situations such as those of Haitian citizens trying to reach the United States: the mere fact of crossing the border, regular o irregularly, puts them in a determined space and time. Thus, following the current logic, such persons may fully enjoy their rights only if the authority with jurisdiction determines they can do so.

In this context, following the analysis of the scales of governance based on the idea of jurisdiction proposed by Mariana Valverde ( Valverde, 2009, p. 144 ), an analysis of the governance situation in ten countries that have suffered the impact of mass migration of Haitians to the United States is intended, in order to answer the subsequent questions:

  1. Where: country that presented the phenomenon;

  2. Who: the authority (public, private or social assistance);

  3. What: the object of governance, i.e. whether the phenomenon was treated from a migratory point of view or a humanitarian point of view.

  4. How: the logic of choice, scope and responsiveness.

Condition of the Country of Origin

Migration of Haitian citizens is not a new phenomenon and is largely explained by the political instability in Haiti since its independence was declared (cf. Bernal Carrera, 2015 ; Reis Pinto, 2014 ). Such instability, coupled with situations of violence and natural disasters, has led to the characterization of that country as a “fragile state.” As mentioned by Andres E. Feldmann, “Haiti government is unable to fulfill even the most rudimentary functions of a modern state, including providing basic public services (security, health, housing, sanitation services, energy, education), the development of essential infrastructure and the administration of justice” (2013, p. 32).

In recent years, because of its geographical location, Haiti has suffered at least 20 natural disasters ( Bernal Carrera, 2015, p. 39 ). Unquestionably, the 2010 earthquake aggravated the situation of the country. After the catastrophe, in addition to the 220 000 people who died, 1.5 million of people who were affected had to live in “provisional” shelters ( Beyani, 2015, pp. 4-6 ). Moreover, Hurricane Matthew struck on October 2016, affecting 2.1 million of people, creating a humanitarian crisis due to the increase of cholera outbreaks and food shortages ( Human Rights Watch, 2017 ).

The context of political instability, the climate of violence, extreme poverty and the limited progress in the reconstruction of the country after the 2010 earthquake, has led many authors to refer to the case of Haiti as migration for survival ( Betts, 2010 ); however, a field study funded by the International Organization for Migration highlighted that the motivations to leave Haiti were primarily to seek security, study or work ( Bernal Carrera, 2015, p. 72 ).

Continuing with the scalar analysis, in Haiti (where), there’s a shared jurisdiction between the state and the international community (who), in order to restore political power (national order) and protect Haitian citizens (international order). Consequently, although it is considered in principle that the state has the duty to guarantee a minimum level of subsistence for its citizens; however, given the fragility of the state, the international community has had to intervene. An international treatment for a local problem.

The “Brazilian Dream” Turning Point for Massive Migration

Haitian migration to Brazil dates from 2011 ( Reis Pinto, 2014, p. 61-64 ). Since, strictly speaking, Haitian citizens could not be considered as refugees (cf. Batista Alessi, 2013, p. 82-86 ), a period of irregular migration to Brazil began. In that period, during Dilma Rousseff’s administration, citizens were not deported, as there was no clear policy about their situation in the country; this caused migrant smuggling to increase ( Duval, Pimenta & Docarmo, 2013, p. 59 ).

Under such circumstances, the Brazilian government adopted resolution RN-97 in January 2012, opening up the possibility for Haitians to obtain visas with minimum requirements at the Brazilian Embassy in Port-au-Prince ( Edson Louidor, 2012 ). By the end of 2012, the situation at the border was chaotic and the queues to enter the Brazilian consulate in Port-au-Prince had exceeded the authorities’ capacity. While acknowledging the inefficiency of the measures taken, in April 2013 the Brazilian government adopted a new policy, RN-102 of April 26, 2013, under which the visa limit was removed and the possibility of obtaining it in other countries was available.

In a study carried out by the International Organization for Migration, whose objective was to determinate the causes of Haitian migration to Brazil, as well as the responses given by the different levels of government, it was revealed that the majority of Haitian citizens who apply for a work visa, did not seek to reside permanently in Brazil, but rather work and save the money ( Metzner, 2014, p. 28 ). It also became evident that Haitians did not have enough information about the conditions of life they would get in Brazil; in general, they knew about job opportunities for non-specialized workers, that visas were easy to get and that Brazil was not deporting irregular migrants. Such information appeared enough to take the decision to migrate through regular or irregular routes ( Metzner, 2014, p. 28-30 ).

The local impact that represented Haitian migration was often reported by local governors, who claimed they did not have the capacity to manage migration (cf. Duval, Milesi & Do Carmo, 2013, p. 60-63 ; Reis Pinto, 2014, p. 75-79 ). Thus, the Brazilian dream did not last long. Before an economic and political crisis, Haitians gradually lost their jobs and with it, the opportunities to aspire to a better life ( Agência Brasil, 2016 ).

Continuing with the scalar analysis, Brazil’s government (where), through migration authorities (who), decided to deal with the migration flow of Haitian citizens as a humanitarian matter (what), which created a new special immigration category to specifically address the Haitian population (how). Migratory and local authorities were rapidly overwhelmed, given the impossibility to make sure every Haitian citizen had a job and adequate housing (effects from jurisdiction).

Contradictory Governance in the Country of Transit

Without a specific plan and through the same route they used to get there, Haitians started to leave Brazil by crossing the border into Peru. Therefore, it seems relevant to use as a basis the information gathered by the International Organization for Migration about migration to Brazil through Peru and Ecuador, in order to understand the effects of migration to the north. Considering that Haitian citizens remained in those countries on a temporary basis, both of them were mostly used as transit countries ( Vásquez, Busse & Izaguirre, 2014, p. 96 ; Bernal Carrera, 2015, p. 78 ).

In Peru, by Supreme Decree No.001-2012-RE of January 10, 2012, it was stablished that: “for reasons of immigration policy it is necessary to exclude Haitian nationals from the Visa Waiver Program.” However, Haitian migrants did not have the stamp which accredited the regular crossing through the Ecuador-Peru border, nor did they have a “temporary tourist visa” ( Vásquez, Busse & Izaguirre, 2014, p. 98 ).

At that time, the legal situation of Haitians in Peru was solved by granting them a proof as asylum seekers, as a temporary mechanism to guarantee the fundamental rights of those who had to remain in Peru to raise enough money to continue the journey to Brazil ( Vásquez, Busse & Izaguirre, 2014, p. 70 ; Koechlin, 2016, p. 4 ). The purpose of this practice was to protect the transit of Haitian migrants through Peruvian territory, and although in reality these citizens did not obtain the refugee status, no agreement was ever made to grant them humanitarian visas in the short term ( Vásquez, Busse & Izaguirre, 2014, p. 100 ). Nonetheless, given the migratory dynamics that were being presented in Peru, and after extensive discussions on the subject, in October 2015 the Legislative Decree No. 1236 was issued to replace the Immigration Law of 1991, highlighting the protection of fundamental rights of vulnerable foreign nationals ( Koechlin, 2016, p. 10- 12 ). The new law went into effect in March 1, 2017, for this reason Haitian citizens were unable to benefit from the new migration categories.

The situation was different in Ecuador, given that since 2008 no visas were required for Haitians ( Bernal Carrera, 2015, p. 69 ). According to a study by the IOM, even though there had been a post-2010 Haitian migration in Ecuador, it was not until 2013 that Haitian migration in Ecuador began to be seen as a phenomenon worthy of consideration ( Bernal Carrera, 2015, p. 67-68 ). Thus, in August 2015 the government implemented the “Virtual Registration System for Tourism” with the intention of controlling the entry of Haitians. As a result of this measure, there was a decrease in the inflows of Haitian citizens ( Ministry of Foreign Affairs and Human Mobility, 2015 ).

In the cases of Peru and Ecuador, the experience of Haitian citizens migrating to Brazil from 2011 allowed a deep reflection on the phenomenon, its implications and the best way manage it. Therefore, by 2016 the same route was used but this time to migrate north. Local impact was not as evident, due to migrants using those cities as transit cities.

In the rest of the countries, such situation was not experienced in the same way. After Peru and Ecuador, Haitians sought to cross Colombia to make their way to Panama and then head to Costa Rica, and cross Nicaragua, Honduras, Guatemala and Mexico. If the journey seemed easy in the minds of many Haitians, inconsistent migratory policies of the countries involved created situations of tension along the journey.

The first reaction of the Colombian government was to refuse entry to Haitian citizens who attempted to cross Rumichaca Bridge into Colombia and deport those who were irregularly in the country. Given that, in order to leave any of the Colombian borders the only possible option in its legislation was to deliver a safe-conduct pass, however failing to meet the requirements resulted in deportation to Ecuador ( El Tiempo, 2016 ).

Immediately, local newspapers began reporting about people who were trapped on the Ecuador-Colombia border ( Ortega, 2016a ). Colombia did not allow them access and Ecuador did not allow them to return ( CMI, 2016 ). The government decision of deporting Haitians forced them to seek clandestine routes ( Ortega, 2016b ). As a result, they started to entry Colombia through non-authorized places, for instance by crossing the border with Ecuador, from Putumayo; crossing the border with Brazil through Turbo Pier in Antioquia, reaching Capurgana in Choco by boat where migrant smugglers would drove them on boats or by foot through the Darien Gap until they reached the bordering area with Panama ( Salmón Gómez, 2017, p. 4 ; Ramírez, 2016 ).

Consequently, tensions started to rise in these localities, as important groups arrived per day and local authorities did not have the jurisdiction to deport them. In addition, the government was determined to sanction anyone who provided them housing, i.e. individuals, including churches that provided them with humanitarian aid ( Ramírez, 2016 ).

But Colombia’s policy of rejecting Haitian citizens was largely because of Panama’s closure of the border on May 9 2016, due to the increase of migratory flows. Panamanian President Juan Carlos Varela, justified that decision in order to deal with irregular migrants in his country, after his counterparts in Nicaragua and Costa Rica closed their respective borders, based on the same argument, by the end of 2015 ( Espacinsular, 2016 ). The municipality of Turbo in Colombia, and the small town of Meteti, in Darien, Panama were the most affected by the migration policies of both countries. By August 2016, Panama’s President reported that migrants who arrived in Panama would be addressed by Panamanian authorities and allowed to continue their route to the United States, recognizing that in order to stop completely the migration flows through that area the “entire public force” of the country would be needed ( Arboleda, 2016 ).

The government of Panama and Costa Rica acknowledged a migratory crisis and that it could not be resolved by a single country, therefore in October 2016 they requested the help of the other countries in the region, as a result of the decision made by the government of Nicaragua to close its border in November 2015 ( Agencia EFE, 2016 ). In Costa Rica, the communities of Peñas Blancas, in the area of Parqueo Deldu and La Cruz ( López, 2017 ), province of Guanacaste, on the border with Nicaragua, were the affected places since migrants had to stay there until they found a way to reach Nicaragua ( Navarrete, 2016 ; Cambronero, 2016 ). Such situation led to a tragic loss of numerous lives in Río Sapoá, on the border with Costa Rica ( Vílchez & Lucía, 2016 ).

Most of the Haitian citizens who were interviewed by various agencies, describe the passage through Nicaragua as the most dangerous. In this territory almost all suffered robberies, scams and mistreatment by the Nicaraguan police ( Nodal, 2016 ). In addition to the aforementioned, communities that had the audacity to provide humanitarian aid to Haitians found themselves in uncertainty and fear of the government’s policy of militarization and border closure, such as the communities of San Juan del Sur, Cardenas, Rivas and Nandaime ( Vílchez, 2016 ). It was up to that point that the international community expressed their concern in a statement issued by the United Nations Committee on Migrant Workers ( United Nations News, 2016 ). The Inter-American Commission on Human Rights (IACHR) also stated that the government of Nicaragua was violating the human rights of migrants en route to the United States ( Toledo, 2016 ).

Haitians who managed to pass through Nicaragua were able to enter Honduras through the Choluteca sector, from where they were transferred to Tegucigalpa to obtain a safeconduct pass which allowed them to be in the country up to 72 hours ( Abriendo Brecha, 2016 ). They would show up voluntarily or with the police to the migratory offices. This time, the local impact was not very serious, since they remained at the migratory offices for a short period of time ( La Tribuna, 2016 ). In Guatemala, a similar situation to that of Honduras occurred. Once Haitians entered the country through Esquipulas, they were arrested by Guatemala’s National Civil Police and sent to the immigration authorities, who gave them 10 days to leave the country or regularize their immigration status ( España, 2016 ).

In Mexico, the first arrival point was Tapachula, Chiapas. In accordance with Mexico’s immigration law, Haitian citizens could apply to obtain a humanitarian visa at an immigration station.7 Although the presence of Haitians in Tapachula was for a very short period of time, apparently, there was a local impact as hostels were saturated and numerous Haitian citizens were wandering in the streets ( Clemente, Mariscal & Ávalos, 2016 ). However, it seems that the phenomenon experienced in Tapachula went unnoticed by other scales of governance, who assumed that these migrants, like most Central American migrants, were only passing through Mexican territory ( Basok, Bélanger, Rojas Wiesner & Candiz, 2015, p. 8 ).

To sum up, based on scalar analysis, all transit countries addressed the phenomenon from a migration point of view, i.e. based on their migration policies. As a result, only immigration authorities could decide on the category of the migration status Haitian citizens would be granted. Peru (where), with its inconsistent policy, allowed Haitian citizens to enter the country with an asylum application form (how). Only Ecuador (where) has had an “open” policy (how), advocating free mobility of human beings. Panama and Costa Rica (where) decided to close its borders, in order to control migration flows, but with a humanitarian approach, i.e. providing humanitarian care to those in vulnerable situations, regardless of whether they were regular or irregular (how). Colombia and Nicaragua (where) handled the subject from a security point of view, subsequently closing their borders, without any possibility of obtaining a safe-conduct pass (how). Honduras, Guatemala and Mexico (where), having realized that Haitian citizens did not intend to stay, immigration authorities decided to grant safe-conducts pass, which gave them a reasonable time to cross their territories.

It is important to note that, despite the effort and discussions which took place in the region, no joint response has been developed so far, therefore the treatment of Haitian migration flows has followed the “national” logic of migration control.

Response of the Country of Destination and the Crisis in Tijuana

In the aftermath of the 2010 earthquake that struck Haiti, the U.S. government, under the Obama administration, adopted an immigration policy that favored Haitian citizens by halting deportations without specifying a time period ( Preston, 2010 ). Based on that, Haitians who had previously chosen Brazil as their first destination, decided to try and entry the United States, in order to benefit from that policy, which was still in effect during the spring-summer of 2016 ( Semple, 2016 ).

From May 2016, the increase of Haitian citizens began to be felt in Tijuana, with long lines to try to enter the United States, and as a result of the inability of immigration authorities to handle requests, tickets began to be handed over with an interview date, which was between two and four months of waiting. U.S. immigration authorities handled up to 100 cases a day, but in Tijuana between 150 and 300 Haitians arrived daily ( Martínez, 2017 ).

Waiting for their interview date, Haitian citizens were forced to stay in one of the shelters that were normally available to migrants passing through Tijuana ( Basok, et al. 2015, p. 46 & 63 ). Soon after all shelters were declared saturated and new ones had to be opened. Thus, civil associations, most of them religious, gave them roof and food ( Murphy, 2016 ).

The situation worsened when, upon seeing the increase in flows of Haitian migrants on the border of San Diego and Tijuana, the Obama administration announced on September 22, 2016 that it would resume deportations of undocumented Haitian migrants. The justification for the measure was that Haiti’s economic and political situation had improved sufficiently to allow Haitians be safely deported ( Semple, 2016 ). Their only option, from then onward, was to apply for asylum or be recognized as refugees by the U.S. government, for which the government is required to analyze each of the applications filed. As a result, most Haitian citizens decided to at least try that route, and wait until their appointment date.

Although since May 2016, non-governmental organizations warned of the “humanitarian crisis” in Tijuana, the federal government did not seem to attach much importance to the situation; until October 8, 2016 when the National Human Rights Commission (Comisión Nacional de los Derechos Humanos, CNDH) issued the first recommendations ( CNDH, 2016 ). As the situation became visible in Tijuana, the Interior Minister acknowledge that this was a serious problem, stating that Mexico was paying for the “open” or “closed” immigration policies of other countries ( Grupo Radio Fórmula, 2016 ); however, he rejected the assessment made by the CNDH and the existence of a migration or humanitarian crisis.

International organizations did not comment on the issue either, until mid-November 2016; when Christopher Gascon, IOM Chief of Mission in Mexico, acknowledged that the IOM was concerned that the number of Haitian citizens present in Tijuana exceeded the capacity of civil society in the shelters to house them and provide them with the attention they needed. ( United Nations Information Centres, 2016 ).

By March 2017, the flow of Haitians continued in Tijuana ( Hernández, 2017 ), many of them with the intention of staying in Mexico. Such decision was not spontaneous, but compelled by the circumstances. Thereon, the Mexican government announced that it would offer refugee status to Haitians who have failed to achieve their goal of entering the United States, which would allow them to remain in Mexico and find a job ( Espino Bucio, 2016 ). As with Central American migrants, who failed to cross into the United States, Haitians who remained in Mexico created a new paradigm of transit through Mexico and mobility in America (cf. Basok, et al. 2015, p. 8-9, 63 ; Martínez Pizarro, 2010 ).

It is deduced that by moving from a humanitarian vision (with international logic) to a purely migratory vision (with national logic), the United States (where) changed the way Haitian migration flows were being governed (how), affecting not only Haitians who traveled 10 countries to get to the border (what), but also Tijuana’s community which had no choice but to receive them. In Mexico (where) a new scale of governance (who) was observed: religious associations and non-governmental organizations. Those groups, as a result of poor response from local, national and international bodies, provided donations and their expertise to best serve Haitian citizens, victims of the conflicting migration policies of both countries.

CONCLUSIONS

Throughout this article, we have been able to trace interlegality in the treatment of Haitian migration flow in the Americas. Demonstrating how this migration phenomenon has been governed differently in each country, something that has affected both receiving communities and Haitian citizens themselves. Due to the fact of being Haitians, these people have been treated differently in every country they have crossed. In some countries, as worthy of humanitarian protection, in others as a security threat, without the situation seeming problematic.

On one hand, the journey made by Haitian citizens demonstrates first and foremost the incongruities of the treatment received by this population. This seems justified, since a logic has been built based on national sovereignty and the exclusive jurisdiction of each country to decide who enters its territory. However, we have been able to evidence that, in times of increases in migration flows, local authorities and civil society face the moral dilemmas of humanitarian assistance.

On the other hand, the situation aggravates due to the techniques used to control migration flows: 1) the problem moves to other territories; 2) restrictions and measures to prevent irregular migration, border closures, detentions, lengthy and complicated procedures, as well as lack of political will causes humanitarian urgencies.

Consequently, the crisis resulting from increased migration flows is due to the fact that authorities who have the jurisdiction to control migration protect borders, citizens and ensure the human rights of Haitian citizens, can only exercise their functions according to their scale of governance and jurisdiction assigned. As the problem extends beyond the border, it seems impossible to perform consistent governance.

The aforementioned became evident as most of the municipalities affected along the way called for a crisis, humanitarian or migratory, to be decreed, due to the fact that they do not have jurisdiction over immigration and lack of resources to manage such situations. This would lead to a new question for future research: would it be possible to prevent migration crises by changing the space-time governance scale?

Notas

2 In December 2016 and January 2017 an approximate of 80 Haitian migrants were interview at Casa del Migrante de Tijuana, A.C. in order to know about their journey, how they passed through on their way to different countries and the approximate costs.

3 In the Spanish version of this article, the term “jurisdiction” has been translated as “competencia,” given that Valverde (2009) mentions that this concept is not related to territory or judiciary; so, if translated to our Roman-Germanic system, we consider it the appropriate term for purposes of this article

4 The author uses the English term “governance,” which translates as “gobernanza.” However, following the analysis made by Serna de la Garza (2016) about the differences between governance and governability, we have decided to use the term “gobernabilidad” for the Spanish version of the article.

5 To this author there are three different legal spaces that manifest in three different legal forms: local, national and global; thus, what is most important is not to identify different legal orders, but to trace the complexity and changing relationships between them, what he calls “interlegality.”

6 It refers to the principle of self-determination as is clear from articles 1(2), 2(4) and 2(7) of the Charter of the United Nations of June 25, 1945.

7 See articles 41 and 52, fraction 5 of Mexico’s Immigration Law, published in the Official Gazette on May 25, 2011.

EL COLEGIO DE LA FRONTERA NORTE
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